Tomo Čiučelio iliustr.
Premjeras Andrius Kubilius pradedančiąsias įmones sugalvojo pavadinti sodinukais. Tačiau verslininkams dirvą užsimojusi purenti Vyriausybė pamiršta, kad dar ne visos biurokratinės piktžolės išrautos
Biurokratijai skirtą esė prieš pusę amžiaus britų istorikas Cyrilas Northcote’as Parkinsonas pradėjo nuo pastebėjimo, kad bet koks darbas užtruks tiek laiko, kiek jam jo bus skirta.
Atviruko paieškai, sveikinimui parašyti ir laiškui išsiųsti pagyvenusi ponia gali skirti visą dieną, o užimtam vyriškiui šis procesas užtruks viso labo 3 minutes. Rezultatas iš esmės tas pat, bet laiko sąnaudos labai skiriasi. C. N. Parkinsonas apibendrina: šios darbo, ypač susijusio su dokumentų tvarkymu, „elastinės“ ypatybės laiko atžvilgiu reiškia, kad darbo apimtys gali būti mažai susijusios arba visai nesusijusios su jį atliekančių žmonių skaičiumi.
Išanalizavęs valstybės tarnautojų kaitą tarp 1914 ir 1928 metų britų laivyne, istorikas nustatė, kad jų skaičius kasmet padidėdavo po kelis procentus, nepriklausomai nuo to, kaip kito darbo apimtys. Nors pasibaigus Pirmajam pasauliniam karui darbo turėjo mažėti – didelių karinių laivų skaičius per minėtą laikotarpį mažėjo nuo 62 iki 20, kariškių skaičius Karališkajame laivyne sumažėjo nuo 146 tūkst. iki 100 tūkst., tačiau tarnautojų skaičius išaugo 78 proc. C. N. Parkinsonas padarė gluminančią išvadą, kad valstybės tarnautojų skaičius būtų didėjęs net ir tuo atveju, jei laivyno apskritai būtų nelikę. Ištyręs valstybės tarnautojų kaitą dar keliose britų institucijose, istorikas išvedė dvi aksiomas: (1) valdininkai visada nori didinti pavaldinių, o ne savo konkurentų skaičių; (2) valdininkai vienas kitam paskiria darbus. Dėl to, pasak mokslininko, jei biurokratinis aparatas nėra kontroliuojamas, jis augs po 5–6 proc. per metus. Šį atradimą mokslininkas pavadino Parkinsono dėsniu.
Tam, kad nesipūstų biurokratijos aparatas, kai kuriose valstybėse taikomas principas „vienas išeina – vienas ateina“. Vis dėlto, kaip pažymėjo Lietuvos laisvosios rinkos instituto (LLRI) ekspertė Kaetana Leontjeva, nauji etatai valstybės tarnyboje atsiranda priimant naujus teisės aktus ir sukuriant naujas funkcijas, kurias turi įgyvendinti institucijos. Todėl didėjantis reguliavimas – viena pagrindinių biurokratijos augimo priežasčių. Taip, pasak K. Leontjevos, valstybė atsiduria dviprasmiškoje padėtyje: „Viena vertus, norima, kad valstybė aktyviai veiktų – teiktų paslaugas, prižiūrėtų, kaip laikomasi įstatymų, bet tuo pačiu metu norima, kad šalyje būtų mažai biurokratų. Norėdama turėti mažai biurokratų, valstybė turi turėti mažesnį vaidmenį.“
Biurokratija gali būti glaudžiai susijusi su korupcija. Kuo daugiau sistema turi laiptelių, kuo daugiau kliūčių reikia įveikti, kad gautum vienokį ar kitokį leidimą, tuo didesnė tikimybė, kad kuriame nors etape būsi paprašytas duoti pakišą ar pats tuo susigundysi norėdamas paspartinti procesus. „Kiekvieną kartą verslininkas, norintis pasiekti rezultato, nenaudoja vieno veiksmų šablono. Gali būti labai teisingas ir socialiai atsakingas, bet tu atsakai už įmonės rezultatus, turi mokėti atlyginimus darbuotojams, todėl labai dažnai tenka eiti į kompromisą. Norėdamas išlikti konkurencingas, visada elgtis taip, kaip liepia Dekalogas, negali“, – sakė Verslo darbdavių konfederacijos generalinis direktorius Danas Arlauskas.
Lėktuvnešis keičia kursą
Parkinsono dėsnio tvarumas išbandytas ir Lietuvoje – Valstybės tarnautojų skaičius Lietuvoje prieš prasidedant krizei didėjo dėsnio apibūdintu tempu. Per penketą metų bendras patvirtintų pareigybių skaičius šalies institucijose išaugo nuo 72 tūkst. iki beveik 86 tūkst. Nepaisant to, piliečių ir verslo akyse valdininkų, veikiančių senyvo amžiaus poniučių manieromis, įvaizdis nedaug tepasikeitė. Galop imtis pertvarkų privertė objektyvūs veiksniai – šalį užklupusi ekonomikos krizė.
Andriaus Kubiliaus Vyriausybės pavedimu 2009-ųjų pradžioje buvo suformuota Saulėlydžio komisija, kuriai pavesta teikti pasiūlymus dėl valstybės valdymo tobulinimo. Visus metus dirbusi ir 2010-ųjų vasarį rezultatus pristačiusi komisija galėjo pasigirti tuo, kad per metus jai pavyko sumažinti neužimtų etatų valstybės tarnyboje skaičių. Tokius laimėjimus kovojant su biurokratija Lietuvos pramonininkų konfederacijos prezidentas Bronislovas Lubys įvertino dvejetu su pliusu. Dabartinis komisijos pirmininkas Giedrius Kazakevičius gynėsi valstybės valdymo aparatą palygindamas su lėktuvnešiu, kuriam pakeisti kursą prireikia laiko.
Iš tiesų lėktuvnešis nuo praėjusių metų vidurio keičia kursą – pareigybių skaičius mažėja (žr. lentelę). Vis dėlto pasukti kita kryptimi nėra taip paprasta, nes valdžia dažnai tampa savo pačios nustatytų taisyklių įkaite. Pavyzdžiui, kai 2009 metų pavasarį buvo nutarta iš tarnybos atleisti pasitikėjimą praradusį Valstybinės mokesčių inspekcijos viršininko pavaduotoją Saulių Trečekauską, panaikinus jo užimamas pareigybes jam pirmiausia buvo pasiūlyta specialisto vieta viename įstaigos skyrių. S. Trečekauskui atsisakius pasiūlymo, jo atleidimo data dėl šeimyninių aplinkybių buvo nukelta keturiems mėnesiams į priekį. Tai reiškė, kad tarnautojas nuo sprendimo jį atleisti dienos nebeprivalėjo rodytis darbe, tačiau gavo keturių mėnesių atlyginimą ir dviejų mėnesių atlyginimo dydžio išeitinę kompensaciją. Be to, visi atlyginimai tarnautojui buvo sumokėti iš karto, todėl jam pavyko išvengti po mėnesio valstybinėse institucijose vykusio atlyginimų mažinimo. Apie ilgai trunkančias ir brangias tarnautojų atleidimo procedūras galima surasti ne vieną istoriją. Ką gi, keisdama biurokratinio lėktuvnešio kryptį, valdžia turėjo ne vieną progą įsitikinti, kiek kainuoja darbo kodekso nelankstumas. Tiesa, galima retoriškai paklausti, ar nevertėjo keisti lėktuvnešio krypties pirma pasirūpinus tinkamomis sąlygomis jį apgręžti.
Nepaisant kritikos Vyriausybei, Viešosios politikos ir vadybos instituto partneris Vitalis Nakrošis teigė, kad Vyriausybė sprendimus dėl biurokratinio aparato mažinimo turėjo priimti greitai, nes ją spaudė laikas – reikėjo sparčiai mažinti biudžeto deficitą ir raminti kapitalo rinkas, kad šios ryžtųsi skolinti Lietuvos valstybei. Todėl ligšiolinius Vyriausybės bandymus suvaldyti biurokratinio aparato augimą instituto ekspertas vertino teigiamai. Tačiau jis atkreipė dėmesį į tai, kad biurokratijos brūzgynus imtasi kapoti gana tiesmukai, vertinant tik išlaidas, bet nesiimant išsamesnės poreikių analizės. „Kuo skiriasi valdymo aparato mažinimas Lietuvoje nuo, pavyzdžiui, Didžiosios Britanijos, tai ten išlaidos ir valdininkų skaičius mažinamas diferencijuotai, atsižvelgiama į tai, kur išlaidos panaudojamos neefektyviai, o kur sumažintas tarnautojų skaičius jau galėtų paveikti paslaugų kokybę“, – teigė V. Nakrošis, kurio nuomone, ateityje vertėtų sukurti priemones, skirtas vertinti valstybinių institucijų efektyvumą, administracinę naštą ir padedančias tiksliai nustatyti valstybės valdymo aparato poreikius ir resursus.
Įtaka verslui
Vyriausybės atstovai žada, kad biurokratijos saulėlydis neapsiribos vien tik mažesnių valdininkų skaičiumi, jie valstybinį lėktuvnešį bandys paversti lengvesniu ir greitesniu kreiseriu. Tiesa, tai daryti praėjusiais metais sekėsi ne itin gerai. LLRI atliktas ekonomikos tyrimas parodė, kad reguliavimo našta verslui per 2009 metus padidėjo dešimtadaliu. Dvi ministerijos tikisi, kad padėtį iš esmės pavyks pradėti keisti šįmet.
Ūkio ministerija kartu su Teisingumo ministerija yra užsimojusios mažinti verslą kontroliuojančių institucijų skaičių ir taip pagerinti sąlygas verslui šalyje. Pasak teisingumo ministro Remigijaus Šimašiaus, maždaug 150 kontrolės funkcijas atliekančių įstaigų per keletą metų turėtų sumažėti iki vos aštuonių, jų jungimo procesus numatoma pradėti dar šių metų viduryje. Ateityje gali būti sujungtos tokios institucijos kaip, pavyzdžiui, Valstybinė mokesčių inspekcija, „Sodra“ ir Muitinės departamentas.
Šių reformų planai, anot V. Nakrošio, taip pat teikia vilčių, tačiau reikia palaukti, kol jie duos rezultatų. „Užsienio šalių patirtis rodo, kad institucijų jungimas, stambinimas duoda naudos – pašalinamos besidubliuojančios funkcijos, sumažinamos administravimo sąnaudos, pagerėja įstaigų valdymas. Tačiau administracinė našta verslui vien nuo to, kad iš dešimties institucijų padaroma viena, nebūtinai sumažėja, tam reikalingas ir geresnis reglamentavimas“, – teigė V. Nakrošis.
Su juo linkęs sutikti ir D. Arlauskas. „Kai pasakoma, kad verslą šiandien kontroliuoja per 150 įvairių institucijų, gali susidaryti klaidingas įspūdis, kad atitinkamas inspektorių skaičius gali išsirikiuoti prie tris darbuotojus turinčios įmonės ir taip ją visiškai užsmaugti. Taip tikrai nėra ir dažniau biurokratijos grėsmė pasireiškia ne konkretaus verslo subjekto atžvilgiu, o tuo, kad valdininkai niekaip nesugeba priimti jiems siūlomų sprendimų, susijusių su geresne verslo aplinka ar efektyvesniu mokesčių administravimu“, – kalbėjo D. Arlauskas.
Pasak jo, iš 150 institucijų padaryti aštuonias nėra sudėtinga, tačiau tos naujos aštuonios gali būti grėsmingesnės už ankstesnes. Kita vertus, nepakankamas teisinis reguliavimas ar nebuvimas tų, kurie užtikrintų reikiamą reguliavimą, gali prisidėti prie dar didesnio valdininkų neveiklumo ir chaoso. Tad svarbiausia padaryti taip, kad kartu su struktūros pokyčiais keistųsi ir veiklos metodai. O tam koją pakišti gali asmeniniai interesai, mat geresnio reglamentavimo reformoms gali priešintis vidurinis valdininkijos sluoksnis, siekiantis išlikti ar toliau naudotis dabartine sistema. Todėl, pavyzdžiui, Valstybinė alkoholio ir tabako kontrolės tarnyba niekaip nenori būti prijungta prie Sveikatos apsaugos ministerijos, o Darbo rinkos mokymo tarnybą nusprendus atiduoti į Švietimo ir mokslo ministerijos globą, šios institucijos veiklai skirti pinigai lieka Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoje. „Girdisi labai konkretus biurokratinio smagračio girgždėjimas, kuris trukdo siekti pozityvių rezultatų. Institucinės ambicijos, asmeniniai interesai įjungia stabdžius“, – pastebėjo D. Arlauskas.
Inovatyvus biurokratas
Valdininkų skaičiaus mažinimas ir kontroliuojančių institucijų sujungimas nėra panacėja, o administracinė našta – ne pagrindinis šių dienų rūpestis versle. Statistikos departamento atliktas kliūčių verslo plėtrai vertinimo tyrimas parodė, kad praėjusiais metais didžiausia kliūtimi šalies verslininkai laikė personalo išlaikymo sąnaudas (67,8 proc.), antra pagal svarbą kliūtis buvo nemokantys arba vėluojantys mokėti užsakovai – ją nurodė 66,7 proc. verslininkų. Trečia pagal svarbą kliūtis verslo plėtrai buvo kvalifikuotų darbuotojų trūkumas, kuriuo skundėsi 64,4 proc. apklaustų verslininkų. Kaip svarbią priežastį tyrimo metu 44 proc. apklaustų verslininkų nurodė korupciją valdžios institucijose.
Šiandien verslas bando susidoroti su kasdieniais, žemiškais rūpesčiais, todėl į šalies ekonominę strategiją ir tikslus dėmesį turėtų sutelkti valdžia. Būtent tokį tikslą viešajam sektoriui kelia D. Arlauskas. Jo nuomone, mažesnės administracinės naštos reikalavimas yra praeitis, šiuo metu itin svarbus biurokratų inovatyvumas. Jo pastaruoju metu netrūksta aukščiausiuose biurokratijos sluoksniuose, apie novatoriškas verslo aplinkos ir ekonominės šalies strategijos idėjas burnos neužčiaupdamas kalba ūkio ministras Dainius Kreivys. Bėda ta, kad jos kol kas sunkiai skinasi kelią už ministerijos ribų, į priekį sparčiai ima judėti tik tie projektai, kuriais tiesiogiai susirūpina pati įstaiga.
„Galbūt, jei gyventume izoliuotoje saloje, biurokratų mums nereikėtų, tačiau globalėjančiame pasaulyje su atviromis sienomis valstybei ypač svarbu turėti strategiją ir žinoti, kur nukreipti savo resursus maksimaliai naudai gauti. Gaila, tačiau biurokratija šiandien bejėgė, ji negali konsultuoti, negali patarti, kaip elgtis verslui, valstybės piliečiams“, – apibendrino D. Arlauskas.
