Tomo Čiučelio iliustr.
Pramonės politika ir vėl madinga. Ar vyriausybės pasimokė iš ankstesnių nesėkmių?
Konstruktoriais prekiaujanti Prancūzijos žaislų gamintoja „Meccano“, 2008 metų pabaigoje smogus finansų krizei, stebėjo smunkančias prieškalėdinio pardavimo apimtis. Jos bankai sunerimo, o 103 metų sulaukusi įmonė (britiškos kilmės, nes įkurta Liverpulyje) atsidūrė sunkioje padėtyje. Įsikišo vyriausybė. 2009 m. liepą valstybinis turto fondas „Fonds Stratégique d’Investissement“ (FSI), kurį 2008 metais įsteigė prezidentas Nicolas Sarkozy, investavo 2,2 mln. eurų. „Ar žaislų gamybą dabar reikėtų laikyti strategine šaka Prancūzijoje?“ – klausė viena verslo radijo stotis. Įmonė į šalį sugrąžins darbo vietų. Vasarį „Meccano“ sakė gamybą iš Kinijos sugrąžinsianti į savo būstinę Kalė.
Prancūzijos mėginimai ištraukti „Meccano“ iš dugno – viena iš atsinaujinusios tendencijos, kai turtingų šalių vyriausybės kišasi į pramonę, apraiškų. JAV bankams ir automobilių gamintojams gelbėti sukišo milijardus. Barackas Obama 2009 metais sakė, kad vyriausybei reikia priimti „strateginių sprendimų dėl strateginių pramonės šakų“. Pernai jo stimulo plane buvo skirti milijardai naujovėms kurti tokiuose sektoriuose kaip atsinaujinanti energija, greitasis geležinkelis ir pažangios transporto priemonės.
Japonijos ministras pirmininkas Naoto Kanas balandį sakė, kad vyriausybė nori sukurti naują „Japan Inc“, sustiprindama ryšius tarp verslo ir valstybės. Birželį Ekonomikos, prekybos ir pramonės ministerija (EPPM) paskelbė strategiją, kaip kovoti su „vis agresyvesne“ JAV, Didžiosios Britanijos, Kinijos, Prancūzijos, Vokietijos ir Pietų Korėjos pramonės politika. Galingoji TPPM – taip buvo vadinama EPPM pirmtakė Tarptautinės prekybos ir pramonės ministerija – vėl žengs į priekį.
Kaip ir JAV, Europos šalys dosniai dalijo pinigus bankams ir automobilių gamintojams. Vėliau šiais metais Europos Komisija pristatys naują, aktyvią pramonės strategiją, kurioje daugiau dėmesio bus skiriama gamybai, o mažiau paslaugų ir žinių ekonomikos sektoriams. „Pramonės politika nebėra tabu, – sako buvęs konkurencijos komisaras Mario Monti. – Atsigauna jos paklausa.“ Prancūzijos vyriausybė, kuri pastaraisiais metais buvo pasitraukusi nuo vadovavimo pramonei, kovo mėnesį paskelbė itin intervencinę politiką, pasižadėdama gamybos išeigą per penkerius metus padidinti ketvirčiu. N. Sarkozy ne tik įsteigė FSI, bet ir planuoja griežčiau kontroliuoti įmones, kuriose valstybė tebeturi dalį akcijų. Tokių įmonių vadovams N. Sarkozy įsakė kas šešis mėnesius formaliai atsiskaityti ministrams.
Įkvėpta prancūzų, leiboristų vyriausybė Didžiojoje Britanijoje pernai įsteigė Strateginių investicijų fondą, kuris 750 mln. svarų sterlingų iš valstybės lėšų skirs konkrečioms pramonės šakoms ir įmonėms. Konservatorių vadovaujama koalicija vėliau atmetė tai, ką ji vadina visame pasaulyje vykstančiu „nauju intervencionizmu“. Kelias paskolas ji atšaukė, pavyzdžiui, skirtą šiaurės plieno bendrovei „Sheffield Forgemasters“. Bet didžioji leiboristų plano dalis išliko.
Vargingesnės šalys mėgino remti pasirinktas pramonės šakas, siekdamos taip paspartinti ekonominę plėtrą. Tokia veikla ir ten vėl darosi gerbiama. Harvardo universiteto profesorius Dani Rodrikas sako, kad po to, kai dešimtmečius vyravo bendra nuomonė, jog pramonės politika besivystančiose šalyse neveikia, Pasaulio bankas dabar rekomenduoja ją naudoti. Vyriausiojo šio banko ekonomisto Justino Lino ir kolegos Célestino Mongos neseniai paskelbtame straipsnyje nagrinėjama, kaip vyriausybėms atpažinti potencialiai sėkmingas politikos kryptis ir tikėtinas nesėkmes.
Keturios jėgos
Turtingose šalyse pramonės politikos atsigavimą skatina keturios pagrindinės jėgos. Pirmoji – silpna pasaulio ekonomikos būklė. Vyriausybės jaučia spaudimą mažinti nedarbą ir skatinti augimą, o parama pasirinktoms pramonės šakoms – būdas išsaugoti darbo vietas ir padėti vietinėms įmonėms kovoti su konkurentais iš užsienio. Antroji – kai kurios šalys, kaip JAV ir Didžioji Britanija, nori subalansuoti savo ūkius, mažesnį svorį suteikdamos finansams ir nekilnojamajam turtui. Greta senesnių gamybos šakų kaip populiari kryptis kyla švariosios technologijos. Beveik kiekvienas stambus ūkis turi planų gauti dalį pasaulinėje rinkoje ir sukurti žaliųjų darbo vietų.
Trečioji – ypatingu atveju panaudojus pramonės politikos įrankius, jų pradedama reikalauti daugiau. B. Obama į nepasitenkinimą, kad valstybės dosnumu pasidžiaugti gavo tik stambios įmonės, kaip antai „General Motors“ ir draudimo bendrovė AIG, atsakė įsteigdamas 30 mlrd. JAV dolerių paskolų smulkiam verslui fondą. Ketvirtoji – turtingos šalys reaguoja į aiškiai sėkmingas sparčiai augančių ūkių, ypač Kinijos ir Pietų Korėjos, politikos kryptis.
Pramonės politika tebėra kontroversiška. Ja vyriausybė mėgina skatinti konkrečių pramonės sektorių ir įmonių augimą – buvo sėkmingų atvejų, bet ir daugybė brangių nesėkmių. Politika galima mėginti paremti arba pertvarkyti senus, sunkiai besiverčiančius sektorius, kaip antai plieno arba tekstilės pramonė, arba pamėginti formuoti naujas pramonės šakas, kaip robotų technika arba nanotechnologijos. Nei viena, nei kita politikos linija nebuvo itin sėkminga. Vyriausybės retai deramai įvertina sąnaudas ir naudą.
JAV vyko aršūs debatai. Vyriausybė verslui padeda jau daug laiko, pavyzdžiui, per 1953 metais įsteigtą Smulkaus verslo administraciją (SBA), kuri garantuoja smulkioms įmonėms teikiamas paskolas. Didžiulės išlaidos gynybai ir kosminėms programoms sukūrė nacionalinių lyderių, kaip antai orlaivių gamintoja „Boeing“. 1971 metais vyriausybė išgelbėjo „Lockheed“, 1979 m. „Chrysler“, o 1983 m. padidino muitus importiniams motociklams, kad išgelbėtų „Harley-Davidson“. Tačiau pastangos remti konkrečias pramonės šakas ir įmones išliko pavienės, nepaisant raginimų sukurti nuoseklią politiką. George’ui Bushui vyresniajam valdant Ekonomikos konsultantų tarybai pirmininkavęs Michaelas Boskinas sako, kad Ronaldas Reaganas ir G. Bushas pramonės politiką mėgino eliminuoti kur beaptikę.
B. Obamos administracija išdėstė nacionalinės svarbos sektoriams skirtą naujovių kūrimo strategiją, pateikdama ankstesnių pavyzdžių, kai vyriausybės intervencija pramonei davė naudos. Tokios programos, kaip Smulkaus verslo administracija, kurios valdant ankstesnėms administracijoms stokojo išteklių, gaus daugiau pinigų, o vyriausybė įsteigs nacionalinį verslo inkubatorių tinklą. „Nors kažkokia pramonės politika visuomet buvo, valdant ankstesnėms administracijoms ji tai kilo, tai krito, – sako M. Boskinas. – B. Obamos administracija gerokai išplėtė jos dydį ir mastą.“
JAV gali teigti, kad svarbiausias sėkmingos pramonės politikos atvejis priklauso jai, – tai ankstyva interneto ir Silicio slėnio plėtra. Pažangių gynybos tyrimų projektų agentūra (DARPA) prie Gynybos departamento parėmė interneto pirmtako ARPANET kūrimą, nors privatus sektorius ne itin domėjosi. Izraelio vyriausybei panašiai pavyko paskatinti atsiradusią rizikos kapitalo šaką – įsteigiant 100 mln. JAV dolerių fondą „Yozma“. Jis rėmė užsienio investuotojus, padedančius naujoms Izraelio įmonėms. Liepą Izraelis pranešė vėl paskatinsiantis savo aukštųjų technologijų pramonę, įskaitant mokesčių lengvatas naujoms įmonėms ir garantijas Izraelio pensijų fondams. Jie investuoja į rizikos kapitalą. Prancūzija gali tvirtinti sulaukusi sėkmės atominės energetikos ir greitojo geležinkelio srityje. Kitas pavyzdys iš Europos – Prancūzijos, Vokietijos ir Ispanijos drauge kontroliuojamas orlaivių gamintojas „Airbus“.
Bet klaidingi žingsniai ir nesėkmės įprastesni. Didžiosios Britanijos gyventojų atmintyje įsirėžęs ilgas nesėkmių sąrašas – nuo automobilių iki puslaidininkių. Didžiausia Prancūzijos klaida – mėginimas suformuoti informacinių technologijų pramonę. Josho Lernerio iš Harvardo verslo mokyklos knygoje „Boulevard of Broken Dreams“ (liet. „Žlugusių svajų bulvaras“) rašoma, kad išskyrus kelias išimtis, kaip antai Izraelis, vyriausybių mėginimai paskatinti verslumą paprastai nepavyksta.
TPPM ne visuomet buvo galinga
Netgi tariamieji pramonės politikos meistrai daro klaidų. Japonijos TPPM kartą priešinosi automobilių gamintojų planams eksportuoti ir bandė sukliudyti „Honda“ gamybos plėtrą pereinant nuo motociklų prie automobilių, nes nenorėjo dar vienos įmonės toje šakoje. „Galbūt man būtų pasisekę dar labiau, jei nebūtume turėję TPPM“, – sakė įmonės įkūrėjas Soichiro Honda, pasakodamas apie savo mūšius su ministerija.
Kuo pasauliniu mastu konkurencingesnė ir atviresnė pramonės šaka, tuo sunkiau vyriausybėms efektyviai padėti bendrovėms. „McKinsey Global Institute“ teigia, kad tai puikiai parodo puslaidininkių verslas. Nors JAV, Pietų Korėja ir Taivanas sukūrė ilgalaikę ir sėkmingą puslaidininkių pramonę, kitos šalys kol kas tik iššvaistė milijardus (žr. lentelę).
Ar naujoji aktyvaus dalyvavimo politikos banga bus nors kiek sėkmingesnė? Iš visų pramonės strategijų didžiausią baimę kelia Kinijos. Į „atramines“ pramonės šakas, kaip antai telekomunikacijos, informacinės technologijos, automobilių gamyba ir plienas, Kinija sukišo milijardus. Šalis pasiekė svaiginamų BVP augimo tempų. Ji gali didžiuotis vertingiausiu pasaulyje banku, stambiausiu mobiliojo ryšio operatoriumi ir didžiausiais užsienio valiutos rezervais. Jos auganti ekonominė galia – vienas dalykų, turtingesnes šalis privertusių ieškoti savų naujų pramonės politikos krypčių.
Bet pačios Kinijos pramonės politika labai mišri – ypač kalbant apie technologinio meistriškumo plėtrą. Pasak „Technological Innovation in China“ (liet. „Technologinės naujovės Kinijoje“) bendraautoriaus Deniso Simono, tarp sėkmingų istorijų – „Loongson“ (kitaip „Dragon“) lustas, sukurtas gavus pinigų iš valstybės aukštųjų technologijų plėtros plano. Tikimasi, kad padedant naujajam lustui Kinijos kompiuterių pramonė greitai nebebus priklausoma nuo centrinių procesorių iš užsienio. Kinija šiuos lustus ketina ir eksportuoti. Be to, vyriausybės finansavimas leido rimtai įsitvirtinti ir superkompiuterių srityje.
Bet D. Simonas teigia, kad įvairios valstybinės aukštųjų technologijų programos Kinijos lyderius nuvylė. Kitais atvejais pramonės politika neišdegė. Pavyzdžiui, mėginimai vietines technologijas paremti įvedant standartus. Vietines 3G technologijas – TD-SCDMA arba TD-S – vyriausybė mėgino remti mažindama užsienio standartų svarbą. Kai vyriausybė standartą jau buvo pasirengusi įvesti, „Huawei“ ir smulkesnis konkurentas ZTE jau neblogai sukosi užsienyje be TD-S pagalbos. 2008 metais vyriausybė stambiausią pasaulio mobiliojo ryšio operatorių „China Mobile“ privertė šią technologiją įvesti, bet net ir šiai didžiulei bendrovei sunkiai sekėsi ją parduoti klientams. Iš esmės dėl to, kad trūko TD-S telefonų. Mažai galimybių, kad TD-S kada nors bus naudojama ne Kinijoje, ir Kinijos įmonės viliasi kuo greičiau pereiti prie 4G standarto.
Atominės energetikos srityje pirmaujanti Japonijos pramonė buvo sukrėsta, kai praėjusį gruodį Pietų Korėja netikėtai laimėjo konkursą Jungtiniuose Arabų Emyratuose pristatyti keturis reaktorius. Manoma, kad viena priežasčių – vyriausybės ministrų paramos rinkodarai trūkumas. Daugybę metų laikiusis nuošalėje nuo atviro kišimosi į ekonomiką, EPPM birželio 1-ąją paskelbė išsamią strategiją remti penkis strateginius sektorius: infrastruktūrą, aplinkosaugos gaminius, medicinos paslaugas, kultūros pramonę ir naujas sritis, kaip antai robotų technika ir kosminės programos. Su stulbinamu tikslumu vyriausybės remiami EPPM projektai privers šiuos sektorius iki 2020 metų bendrą rinkos dalį padidinti 27,4 trilijono jenų (318,7 mlrd. JAV dolerių) ir iš viso sukurti 2,579 mln. naujų darbo vietų.
Kai kurios naujosios EPPM priemonės, kaip antai imigracijos įstatymų peržiūra, turi prasmės – Japonija pritraukia labai nedaug itin išsilavinusių darbuotojų iš užsienio. Tačiau tiek daug sektorių pasirinkus laimėtojais, poveikis kiekvienam jų gali būti menkesnis. Ir nematyti didelio noro sumažinti protekcionizmo, kad būtų galima padidinti pramonės šakų konkurencingumą. Štai nuolat trimituojama, kad maisto produktų sektorius pasirengęs eksporto augimui, bet didžiulis vietinių ūkininkų protekcionizmas iškreipia rinką ir mažina konkurencingumą.
Tarp visų naujų strategijų Prancūzijos politique industrielle atrodo labiausiai gynybinė ir politizuota. FSI investavo į augantį verslą, pavyzdžiui, sukurdamas naują biotechnologijų fondą, bet pinigų jis skyrė ir tokioms įmonėms kaip 87 metų sulaukusi automobilių dalių įmonė „Valeo“, į kurią dėl prastų rezultatų neseniai nusitaikė aktyvūs investuotojai iš užsienio. Jis planuoja investuoti į tai, kas liko iš buvusio aliuminio pramonės lyderio „Pechiney“, kurį prieš kelerius metus įsigijo Kanados „Alcan“. Jau pastebima viena pagrindinių rizikos rūšių, kylančių valstybėms investuojant į įmones, – kai pinigai skiriami dėl politinių priežasčių. FSI buvo spaudžiama išgelbėti bankrutavusį automobilių dalių gamintoją „Heuliez“, įsikūrusį buvusios kandidatės į prezidentes Ségolène Royale gimtuosiuose kraštuose.
Didžiojoje Britanijoje koalicija leiboristus apkaltino, kad savo naująją pramonės politiką jie irgi naudojo siekdami politinės naudos. Sekretorius verslui Vince’as Cable’as sako, kad vyriausybė negali pramonei „atverti čekių knygelės“. Jis daugiau dėmesio skirsiantis tokioms priemonėms kaip supaprastintas reguliavimas ir mažesni mokesčiai verslui. Paskola „Sheffield Forgemasters“, kuri norėjo įsiveržti į pačių didžiausių atominėms elektrinėms skirtų komponentų rinką, atšaukta. Bet naujoji vyriausybė patvirtino kelis kitus leiboristų priimtus sprendimus, kaip antai 360 mln. svarų sterlingų paskolos garantija įmonei „Ford“, kad ši galėtų imtis mokslinių tyrimų ekologinių transporto priemonių variklių srityje, ir 3,9 mln. svarų sterlingų paskolos garantija prancūzų kompanijai „Michelin“, kad ši modernizuotų padangų gamyklą Stoke prie Trento.
Žaliosios svajonės
Švariosios technologijos užkariavo kelių vyriausybių vaizduotę, ir jos šimtus milijardų leidžia vildamosi sukurti daugybę darbo vietų ir pasiekti anglies dvideginio išlakų tikslus. „Bloomberg New Energy Finance“ generalinis direktorius Michaelas Liebreichas, investuotojus konsultuojantis atsinaujinančių išteklių ir energetikos technologijų srityje, sako, kad daugelis bus tik iššvaisčiusios pinigus. Dauguma šalių bando tuos pačius dalykus, ir ne visoms pavyks. „Pramonė neišvengiamai atsidurs ne tose šalyse, kurios skyrė pinigus“, – sako M. Liebreichas. Anot jo, darbo vietos žaliojoje gamyboje daugiausia gali susikurti Kinijoje, o ne JAV, bet Kinijai gali sunkiai sektis pasižymėti šios šakos mokslinių tyrimų srityje. Abi daug investuoja (žr. grafiką).
Kai kurios ekologinės pramonės politikos kryptys jau atsigręžė kitu galu. Paramos saulės energijai sistema su fiksuotomis kainomis Ispanijoje buvo katastrofa. Valstybės vertinimai, kiek energijos bus parduota už subsidijuojamas kainas, dramatiškai atsiliko nuo tikrovės. Kadangi trumpuoju laikotarpiu vyriausybė suteikė garantijas papildomoms vartotojų išlaidoms, bet neapribojo, kiek saulės energijos jėgainių gali pretenduoti į aukštas kainas, susikaupė didžiulė nebalansinių įsipareigojimų suma. Rugpjūčio pradžioje Ispanija pareiškė sumažinsianti saulės energijos gamintojams garantuotą kainą iki 45 proc., papiktindama investuotojus į atsinaujinančios energijos jėgaines.
Tomo Čiučelio iliustr,
Nepaisant pažadų, kad šį kartą nesiekiama išrinkti laimėtojų, žaliųjų technologijų srityje vyriausybės daro būtent tai. Europos Komisija balandį elektromobilį išskyrė kaip ekologišką ateities transporto priemonę, perspėdama, kad Amerikoje ir Azijoje konkurentai žengia pirmyn su savomis programomis. Vienas „McKinsey Global Institute“ direktorių Jamesas Manyika sako, kad lyderių pasirinkimas švariųjų technologijų srityje tokia pat klaida, kaip ir senesnių pramonės šakų atveju. Pasak jo, verčiau pastangas sutelkti kuriant ekologiškų produktų ir paslaugų paklausą, nustačius anglies dvideginio mokesčius. Politikos strategai turėtų leisti atskiriems produktams rastis pačioje rinkoje.
Pasak D. Rodriko, JAV dešimčių milijardų investicijos skatinant naujas žaliąsias technologijas gali būti didžiausios pramonės politikos pastangos istorijoje. Viena porcija – tai 25 mlrd. JAV dolerių, kuriuos Energetikos departamentas atidėjo paskolų su mažomis palūkanomis programai, skirtai naujoms ekologiškoms transporto priemonėms. Nuo programos pristatymo 2008 metų pabaigoje Energetikos departamentas paskolas, kurių bendra vertė siekia 8,5 mlrd. JAV dolerių, skyrė „Nissan“, „Ford“, „Tesla Motors“, „Tenneco“ ir naujai įmonei „Fisker Automotive“. Ekologiškų transporto priemonių pramonėje yra teigiančių, kad skolindama tokias didžiules sumas vyriausybė, tiesą sakant, slopina naujovių kūrimą, iškreipdama privataus rizikos kapitalo rinką. Pasak buvusio „Tesla Motors“ rinkodaros direktoriaus Darrylo Siry, rizikos kapitalo investuotojai dabar domisi tik Energetikos departamento palankumo sulaukusiomis įmonėmis, taigi naujoms bendrovėms šiame sektoriuje vyriausybė tapo vieninteliu būdu gauti finansavimą.
Prioritetas – greitai sukurti darbo vietų. „Fisker“ gautus 529 mln. JAV dolerių panaudos kurdama ir realizuodama du iš tinklo kraunamų elektromobilių modelius – „Karma“ ir dar vieną, kodiniu pavadinimu NINA. Tuo metu, kai įmonė kreipėsi paskolos, Suomijoje vyko „Karma“ surinkimas. Energetikos departamentas pasiūlė, kad NINA atveju gamybą „Fisker“ galėtų grąžinti į Jungtines Valstijas. Baltieji rūmai pranešė, kad 359 mln. iš „Fisker“ skirtos paskolos bus skirta atgaivinti gamybą vienoje gamykloje Vilmingtone (Delaveras), kurią pernai uždarė „General Motors“.
Nedaugelis ginčijasi, kad vyriausybės turi padėti verslui, imdamosi nedviprasmiškų „horizontaliųjų“ priemonių, kaip antai moksliniai tyrimai arba aukštųjų technologijų įgūdžių ugdymas. Bet nėra pripažintos „vertikaliosios“ politikos struktūros, kai palaikomi konkretūs sektoriai ir įmonės. „Pramonės politikos įrankius vyriausybės naudoja tik šiek tiek kompetentingiau nei praeityje“, – įsitikinęs Christianas Ketelsas iš Harvardo verslo mokyklos.
Išmoktos pamokos aiškios. Pirmiausia, kuo labiau pramonės politika atitinka lyginamąjį nacionalinio arba vietos ūkio pranašumą, tuo didesnė jos sėkmės tikimybė. Štai mėginimai aukštųjų technologijų verslą skatinti sunkiojoje pramonėje sekasi sunkiai. Pasak J. Lin iš Pasaulio banko, atsižvelgdamos į lyginamąjį pranašumą kai kurios besivystančios šalys sulaukė akivaizdžios sėkmės. Pavyzdžiui, Čilė nuo pagrindinių pramonės šakų kaip kasyba, miškininkystė, žuvininkystė ir žemės ūkis perėjo prie aliuminio lydymo, lašišų auginimo ir vyno gamybos, padedant ne vienai vyriausybės iniciatyvai.
Antra, politika nesėkmei atspariausia, kai ji seka paskui rinką, užuot mėginusi ją vesti. Įdomu tai, kad „Sheffield Forgemasters“ galėjo būti kaip tik pirmojo atvejo pavyzdys: JAV įmonė „Westinghouse“ Jorkšyro bendrovei pasiūlė, kad jai vertėtų pamėginti įveikti Japonijos monopoliją itin didelių plieno gaminių atominėms jėgainėms srityje.
Trečia, pramonės politikai geriausiai sekasi, kai vyriausybė imasi sričių, kuriomis ji natūraliai domisi ir turi kompetencijos, kaip antai karinės technologijos arba aprūpinimas energija. Didžiausių problemų kyla, kai politikai kišasi į grynai privačias sritis su trumpalaikiais tikslais, išpirkdami senas įmones, idant išsaugotų darbo vietas, arba didžiules lėšas švaistydami nepraktiškiems dalykams. Šiame pramonės politikos raunde neabejotinai bus vidutinės sėkmės atvejų, bet bus ir daugybė milžiniškų nesėkmių.
