Finansų krizė Vakaruose išklibino visuomenės pasitikėjimą centriniais bankais. Tačiau po krizės jie taip pat gavo daugiau pareigų ir galių.
Per dvi dienas iš centrinių bankų pasitraukė du žymūs bankininkai – po vieną abiejose Atlanto pusėse. Mažai buvo nustebusių, kai vasario 10 d. iš Federalinio rezervo atsistatydino Kevinas Warshas. Kur kas daugiau žmonių apstulbino pasklidę gandai, kad Axelis Weberis atsistatydins iš Vokietijos „Bundesbank“ prezidento pareigų – taigi atsisakys galimybės būti nauju Europos centrinio banko (ECB) prezidentu, o juk jis buvo laikomas pagrindiniu kandidatu. Vasario 11 dieną gandai pasitvirtino.
Laikas sutapo atsitiktinai. Tačiau abu vyrai turi bendro. Abu sunerimo dėl pasikeitusios centrinių bankų elgsenos – ypač dėl niekada neregėto Federalinio rezervo ir ECB įsiveržimo į finansų rinkas. Pernai gegužę A. Weberis viešai prieštaravo ECB sprendimui pradėti pirkti obligacijas iš valstybių narių vyriausybių. Jo manymu, kolegos pradėjo pavojingai kištis į fiskalinę politiką. K. Warshas santūriau, bet irgi nerimavo, kad Federalinio rezervo pinigų spausdinimo politika, kai vyriausybės obligacijos perkamos už naujai atspausdintus pinigus, pasaulio ekonomikoje skatina naujus pusiausvyros sutrikimus, o Federalinį rezervą veda į klastingus politinius vandenis.
Po 2007 metų finansų krizės centriniai bankai – savo iniciatyva arba liepiant vyriausybėms – išplėtė savo veiklą, kuri dabar gerokai pranoksta įprastą pinigų politiką. Pirkdami vyriausybių obligacijas ir kitus aktyvus (žr. 1 grafiką) jie ne tik išplėtė įprastas pinigų politikos ribas, bet ir prisiima daugiau atsakomybės už bankų priežiūrą ir finansų sistemų stabilumą. Naujoms jų pareigoms reikia naujų makrolygio riziką ribojančių strategijų; iš esmės tai reiškia bankų reguliavimą kartu stebint, ar koks pavojus netyko viso ūkio. O senosios jų pinigų politikos užduotys lengvesnės netampa. Centrinių bankų veikla – vis sudėtingesnis žaidimas.
Naujosios pareigos – tai nauja rizika. Prieš krizę buvo susiformavęs bendras politinis susitarimas: centriniams bankams turi vadovauti technokratai, kurie vyriausybei nesikišant siekia vieno tikslo – kainų stabilumo naudojant vieną įrankį – trumpalaikes palūkanų normas. Bankų priežiūrą dauguma perdavė kitoms reguliavimo tarnyboms. Ryšys tarp palūkanų normų ir infliacijos gal ir nebuvo tikslus, bet centriniai bankai joms valdyti bent turėjo apsčiai teorijų ir įrodymų. O kaip paveiks neįprasta pinigų politika, kaip antai perkamos obligacijos, iš esmės neaišku. Šalininkai teigia, kad tai protingas būdas palaikyti kreditų srautus ir išvengti defliacijos, palūkanų normoms esant prie nulio arba netoli jo. Oponentai kalba, kad taip gelbėjami išlaidūs iždai ir rizikuojama grįžti prie spekuliacinių burbulų, kurie ir paskatino finansų krizę.
Finansinis stabilumas – politiškai klastingesnė misija už kainų stabilumą, pažymi Davidas Archeris iš Tarptautinių atsiskaitymų banko (TAB), kuris koordinuoja centrinius bankus. Makrolygio riziką ribojančios priemonės, kaip antai skolinimo ribojimas, per pakilimus paprastai piktina, o joms padėjus išvengti krizės visuomenė apie tai niekuomet nesužinos. Tačiau smogus krizei gudri po laiko visuomenė centrinį banką apkaltins, kad priemonių nesiėmė anksčiau. „Santykiai tarp centrinio banko ir vyriausybės turbūt pasidarys sudėtingesni ir labiau politizuoti“, – priduria jis.
Seni laikai
Tam tikra prasme centriniai bankai grįžo prie savo ištakų. Pirmieji centriniai bankai buvo įkurti finansiniams suverenios valstybės reikalams tvarkyti ir leisti nacionalinę valiutą. Tai jiems suteikė konkurencinį pranašumą, taigi, jie natūraliai tapo paskutine priemone norintiems pasiskolinti komerciniams bankams. Toks skolinimas kėlė moralinį pavojų ir nuostolių riziką, taigi, jie ėmėsi tuos bankus prižiūrėti. Tik vėliau pagrindine pareiga tapo pinigų politika – ekonominio augimo ir infliacijos valdymas. Pinigų politikos istorikas ir buvęs Anglijos banko pinigų politikos komiteto narys Charlesas Goodhartas pažymėjo: „Centrinių bankų pinigų politikos (makroekonomikos) funkcijos iš esmės buvo organiškai susietos su priežiūros funkcijomis.“
Per kelis dešimtmečius iki krizės intelektualinis konsensusas pasikeitė. Pinigų politika prisiėmė daugiau pusiau mokslinio dalyko atributų: apgalvotos trumpalaikių palūkanų normų korekcijos leido stabdyti infliaciją ir taip išlyginti verslo ciklo nelygumus. Centriniams bankams padėjo vis pažangesnės rinkos, kurių išsklaidyta rizika, matyt, padidino finansų sistemos atsparumą. „Centrinius bankus ir reguliavimo tarnybas pasitenkinimo svajose užliūliavo perdėtai optimistinės pasaulėžiūros ir palankių ankstesnių įvykių derinys“, – pernai kalbėjo Federalinio rezervo vicepirmininkė Janet Yellen.
Daug centrinių bankų išties buvo atsakingi už finansinį stabilumą, bet pareigas vykdė prastai. 1996 metais Anglijos bankas pirmasis pradėjo rengti finansinio stabilumo ataskaitas (FSA), o per kitą dešimtmetį jo pavyzdžiu pasekė apie 50 centrinių bankų ir TVF. Bet, anot tyrimo, minimo pernai išleistoje Howardo Davieso ir Davido Greeno knygoje „Banking on the Future: The Fall and Rise of Central Banking“ („Indėlis į ateitį: centrinių bankų nuosmukis ir pakilimas“), 2006 metais beveik visos ataskaitos, įskaitant britų, finansines sistemas įvertino gerai. Knygoje rašoma, kad vykdydami pagrindinę kylančių grėsmių atpažinimo funkciją „daug centrinių bankų dirbo prastai“. Autoriai, abu dirbę Anglijos banke, finansinio stabilumo ataskaitų nesėkmę priskiria paprasčiausiam kompetencijos trūkumui arba nenorui viešinti silpnybes.
Nesugebėjimas pastebėti bėdą visoje sistemoje pasikartojo ir prižiūrint atskirus bankus. Iš keturių federalinių JAV bankų reguliavimo tarnybų Federalinis rezervas yra galingiausias, nes jis prižiūri kontroliuojančiąsias bankų bendroves, kaip antai „Citigroup“ ir „Bank of America“, kurioms reikėjo federalinės paramos, ir „Wachovia“, kurią nuo žlugimo išgelbėjo susiliejimas su „Wells Fargo“. Tačiau, pasak Kongreso Finansų krizės tyrimo komisijos surinktų liudijimų ir dokumentų, jo priežiūros padaliniams dažnai trūko kadrų, bankams jie rodė per daug pagarbos, jautėsi demoralizuoti stokodami vadovų paramos, nežinojo, ką daro kitų agentūrų reguliavimo tarnybos, ir bijodami rinkoms sukelti nerimą nenorėjo bankų bausti oficialiai.
Nestebina, kad visuomenės pasitikėjimas centriniais bankais nusmuko (žr. 2 grafiką). Taigi dar nuostabiau, kad bankai įpareigojami labiau, o ne mažiau. Vyriausybės jiems nurodė rūpintis finansiniu stabilumu, o kartais ir patys centriniai bankai dar kartą patvirtina šią savo pareigą. Viliantis, kad centriniai bankai geriau matys bendrą finansinę ir makroekonominę riziką, panaikintos institucinės kliūtys tarp bankų priežiūros ir pinigų politikos.
Darbų daugiau, taigi centriniams bankams reikia daugiau įrankių. Trumpalaikės palūkanų normos pernelyg atšipęs instrumentas prieš gausybę pavojų, kurie gali grėsti finansų sistemai. Būtent dėl to susidomėta makrolygio riziką ribojančia politika. Jei išsipūtęs akcijų kainų arba nekilnojamojo turto burbulas kelia grėsmę visam ūkiui, geriau jį pradurti chirurgiškai, užuot visus terorizavus didesnėmis palūkanų normomis.
Kylančių rinkų centriniai bankai jau seniai tokius įrankius naudoja kreditų augimui ir kapitalo judėjimui kontroliuoti. Pavyzdžiui, jie keičia privalomąjį rezervą (lėšas, kurias komerciniai bankai turi laikyti kaip indėlį centriniame banke) arba riboja bankų išduodamų paskolų kiekį. Turtingesnėse šalyse centriniai bankai tokių įrankių nenaudojo jau daugybę metų, nes laikė juos neveiksmingais, iškreipiančiais rinką arba abejopais. Antai XX a. paskutiniame dešimtmetyje Federalinis rezervas atmetė privalomąją maržą, kuri būtų sutramdžiusi akcijų rinką. Apstu apskritai apsiėjusių be privalomojo rezervo. Ispanija – ryški išimtis. Ispanijos bankas, persekiojamas prisiminimų apie XX a. aštuntojo dešimtmečio bankų krizę, 2000 metais nustatė reikalavimą, kad pagrindiniai bankai dalį pelno atidėtų būsimiems nuostoliams dengti. Šįkart Ispanijos bankų sistemos nuo bėdų tai neišgelbėjo, bet smūgį beveik neabejotinai sušvelnino.
Makrolygio riziką ribojanti politika paprastai reikalauja įgaliojimų kontroliuoti įmones ir rinkas. Britai Finansinių paslaugų administraciją, kuri 1998 metais iš Anglijos banko perėmė bankų priežiūrą, ketina grąžinti į centrinį banką. Centrinis bankas turi suformuoti finansų politikos komitetą, kuris turės atpažinti finansų sistemai gresiančius pavojus, ir pinigų politikos komitetą. Abiem pirmininkaus valdytojas. Ir pinigų politikos, ir finansų politikos komitete dirbs išoriniai ekspertai ir centrinio banko atstovai.
Anksčiau priežiūroje nedalyvavęs ECB bus Europos sisteminės rizikos valdybos partneris, kurią sudaro atstovai iš nacionalinių reguliavimo tarnybų ir centrinių bankų siūlydamas daugumos savo darbuotojų paslaugas ir techninę paramą. Europos Sąjungoje daugiau priežiūros funkcijų gavo prancūzų ir vokiečių centriniai bankai. Likusioje Europoje kartu su šalies bankų priežiūros tarnyba prižiūrėti du didžiausius Šveicarijos bankus – „Credit Suisse“ ir UBS – pageidauja Šveicarijos nacionalinis bankas.
Pernai liepą JAV įsigaliojęs Doddo–Franko įstatymas įsteigė 15 narių Finansinio stabilumo priežiūros tarybą (FSPT), kuriai pirmininkauja iždo sekretorius. Nors Federalinis rezervas turi vieną vietą, jis yra įtakingiausias narys. Šis centrinis bankas reguliuos bet kurią įmonę, kurią FSPT laikys „svarbia sistemai“, ir gali priversti padidinti kapitalą arba netgi išsiformuoti. Federalinis rezervas įsteigė savo Finansinio stabilumo politikos ir tyrimų skyrių su 20 darbuotojų, kuris bus pagrindinis FSPT ekspertinių žinių šaltinis.
Tačiau steigti institucijas ne tas pat, kas užtikrinti jų efektyvumą. Informacijos apie konkrečias įmones ECB tebelauks iš nacionalinių reguliavimo tarnybų, o jos turi teisę ignoruoti jo patarimus. JAV bankų prižiūrėtojams teks įveikti įprastą savo nenorą abejoti vyresnybe ir dalytis informacija. „Reikės tam tikro išprusimo, priešingo mąstymo ir vaizduotės, ir tai turės pranokti bet ką, kas anksčiau laikyta būtina“, – tokią išvadą sudrausmintas Niujorko federalinis rezervų bankas padarė per vidinį priežiūros rezultatų svarstymą.
Net jei reguliavimo tarnybos dalysis turimais duomenimis, naujoms politinėms strategijoms sklandžiai veikti reikalinga informacija turi didžiulių spragų. TVF ir Finansinio stabilumo taryba (pasaulinis reguliavimo tarnybų klubas) kol kas nori bent daugiau žinoti apie bankų turto ir įsipareigojimų mokėjimo terminų nesutapimus, ryšius tarp bankų ir likusios finansinės sistemos bei nebankines finansų įmones.
Tikrinant ateitį
Galbūt pirmasis centrinių bankų gebėjimo švelninti makrolygio riziką išbandymas jau prasidėjo. Yra nerimaujančių, kad išlaikant žemas pagrindines palūkanų normas, o turtingų šalių centriniams bankams perkant obligacijas sėjami naujos krizės pasėliai, nes ieškant didesnės grąžos pinigai liejasi į kylančių rinkų nekilnojamąjį turtą, prekes ir kitus dalykus.
Kylančių ūkių centriniai bankai ir reguliavimo tarnybos jau įvedė apsčiai priemonių, kad ne taip kiltų nekilnojamojo turto kainos ir neplūstų kapitalas. Centriniai bankai iš turtingesnių kraštų turbūt ne itin atsilieka. Izraelis gali būti vedlys. Izraelio banko valdytojas Stanley Fischeris – tai tradicinės centrinio banko veiklos įsikūnijimas. Tačiau norėdamas pristabdyti spekuliacijas perkant šekelius sausį jis norom nenorom įvedė privalomąjį rezervą, taikomą išvestiniams vertybiniams popieriams užsienio valiuta.
Patirtis kol kas rodo, kad iš makrolygio riziką ribojančios politikos per daug tikėtis neverta. Antai nuo 2009 metų Singapūras keturis kartus skelbė priemones nekilnojamojo turto rinkoms nuraminti, įskaitant didesnius paskolos ir užstato vertės santykius, uždraudė paskolas tik palūkanoms mokėti ir įvedė žyminį mokestį per greitai perpardavus turtą. Spekuliantai perka šiek tiek mažiau, bet kainos ir prekybos apimtys pasiekė naujas aukštumas. Pernai apžvalgoje TAB nustatė, kad, jei palūkanų normos likdavo žemos, įvedus apribojimų kreditų augimas atsinaujindavo visai netrukus.
Turtingų šalių centriniai bankai turi aktualesnę problemą: dėl didesnių maisto ir energijos kainų susidarys infliacinis spaudimas. Praėjusį mėnesį infliacija Didžiojoje Britanijoje (pagal vartotojų kainų indeksą) pasiekė 4 proc., t. y. dviem procentiniais punktais viršijo Anglijos banko tikslą; daug ekonomistų numato, kad per kelis mėnesius pradės augti palūkanų normos. Euro zonoje infliacija siekia 2,4 proc. – ECB siekiama norma panaši, bet mažesnė už 2 proc. JAV kainų poveikis tebėra prislopintas.
Kovą su šiuo senu priešu apsunkino iki šiol trapi turtingų ūkių padėtis ir neįprastos priemonės. Jungtinėse Valstijose Federalinio rezervo pirmininkui Benui Bernanke pirmąsias vasario mėnesio savaites iš esmės teko vien gintis nuo kaltinimų, ypač žeriamų Kongreso respublikonų, kad dėl pinigų spausdinimo visame pasaulyje pakilo prekių kainos (ir netgi Egipte kilo revoliucija). Pačiame rezerve irgi bręsta nesutarimai dėl pinigų spausdinimo.
K. Warshas prieš pinigų spausdinimą niekuomet nebalsavo ir traukiasi dėl seniai puoselėto ketinimo grįžti į privatųjį sektorių. Tačiau kiti pinigų spausdinimo skeptikai iš Federalinio rezervo politikos komiteto pradeda kalbėti garsiau. Tuo tarpu nerimaudami, kad pinigų spausdinimas Federalinį rezervą pavertė švaisčios fiskalinės politikos tarnaite, Kongreso respublikonai paragino iš centrinio banko atimti įpareigojimą palaikyti tam tikrą užimtumo lygį, idant daugiau dėmesio jis skirtų kainoms. Kol kas B. Bernanke atrodo linkęs pinigų spausdinimą tęsti iki birželio, kaip planuota, bet po to gali tekti pasikankinti.
ECB jaučia dar didesnį spaudimą. Nuo pat atsiradimo jis vengė pirkti vyriausybių obligacijas, nes tai kvepėjo parama biudžetams. Tačiau praėjusią gegužę jis to ėmėsi, nes, smukus rinkos pasitikėjimui kai kuriomis šalimis narėmis, galėjo žlugti euras.
ECB pareigūnai tai pateisina sakydami, kad obligacijas centriniam bankui pirkti būtina, nes tai padeda pinigų politikai. Jei ne, sutrikusios obligacijų rinkos negalėtų euro zonos ūkiui perduoti centrinio banko pozicijos dėl palūkanų normos. Pareigūnai labai susierzino, kad Europos Sąjungos politikai nesugebėjo išspręsti zonos skolų krizės. Kuo ilgiau krizė tęsis, tuo daugiau ECB turės rizikuoti savo reputacija pirkdamas (arba nustodamas pirkti) vyriausybių obligacijas. Iš esmės jis jau įgijo teisę vetuoti kai kurių šalių fiskalinius sprendimus: Airiją, kurios bankai buvo visiškai priklausomi nuo ECB finansavimo, jis ragino priimti ES ir TVF pagalbą.
A. Weberis pradėjo manyti, kad jo pažiūros nebesutampa su ECB prezidento postu. Jeano Claude’o Tricheto įpėdinis bus kas nors kitas. O A. Weberis ir panašiai tradicijomis tikintis K. Warshas pasitraukė. Centrinių bankų vadovai prisiima atsakomybę už išaugusias institucijų funkcijas – vyriausybės dažniausiai irgi. Krizė atskleidė, kad centriniai bankai laikosi klaidingų teorijų ir dirba netobulai, taip pat ir tai, kad be jų neapsieisi. „Tik jie turėdami labai nedaug laiko gali užtikrinti beveik neribotą visos sistemos likvidumą“, – sako TAB generalinis direktorius Jaime Caruana. Laimei ar nelaimei, pasaulis kaip niekada pasikliauja savo centriniais bankais.
