Ar Europa dar girdi savo piliečius?
Tokią tolesnę integraciją, kokia būtina norint įveikti euro krizę, bus sunku suderinti su augančiu Europos rinkėjų vaidingumu
Per šešis pastaruosius dešimtmečius didesnės Europos vienybės link būdavo sukama tuomet, kai horizonte iškildavo krizė. Tačiau nebuvo tekę tokių žingsnių imtis ištikus katastrofai. Ko gero, po kito integracijos šuolio taip nebebus. Norint sutvarkyti pačių sukeltos euro krizės netvarką, visiems tikėtiniems sprendimams reikia gerokai kito lygio fiskalinės, o gal ir politinės sąjungos, jau vien dėl to, kad kai kurios šalys, kaip antai Vokietija, didesnę politinę sąjungą aktyviai remia ir laiko kaina už savo paramą. Tam, kad toks sprendimas suveiktų, Europos elitui teks spręsti nuo seno vengtą problemą – demokratijos stoką pačiame integracijos centre. O spręsti ją teks susiklosčius blogiausioms sąlygoms. Gegužę aukšto lygio viršūnių susitikimų maratonas beveik nesumažino rizikos, kad Graikija pasitrauks iš euro zonos, o gegužės 6-osios rinkimams nedavus rezultato, rizika didesnė nei kada nors. Neatrodo, kad iki birželio 17-ąją numatytų kitų rinkimų rizika sumažės. Po jų rizika gali virsti realybe.
Pamažu įsivyrauja nuomonė, kad euro zonoje reikės didesnės integracijos, griežčiau ribojant nacionalinių vyriausybių laisves – nesvarbu, ar Graikijos pasitraukimo reikia išvengti, ar jį ištverti. Tam tikromis sąlygomis dalis šalių gali susitaikyti, kad kurį laiką jų vyriausybės bus suvaržytos: Italijos ir Graikijos (iki gegužės mėnesio) vyriausybėms vadovavo paskirti technokratai – daugiausia dėl išorinių kreditorių spaudimo. Bet kituose kraštuose ir ilgalaikėje perspektyvoje žmonės atrodo linkę suvaržymus, kuriuos laiko tinkamais, rinktis prie balsadėžių, o ne priimti primestus.
Jeigu tik būtumėte paklausę
Naujame darbe, kurį Europos užsienio reikalų tarybai (ECFR) rengia Ulrikė Guérot ir Thomasas Klau, cituojamas vienas Vokietijos vyriausybės pareigūnas, kuris paliečia problemos esmę: „Sistemos silpnybė susijusi ne su išlaidomis ir būdais skatinti augimą, o teisėtumu.“ Bandant euro krizę pažaboti stipresne politine sąjunga, bet neatsižvelgiant į minėtą problemą, geriausiu atveju rimtos politinės problemos bus nukeltos į ateitį. O blogiausiu atveju paaiškės, kad dėl „čia ir dabar“ politikos tokios sąjungos apskritai neįmanoma realizuoti.
1992 m. Mastrichto sutarties architektai, tarp kurių ir anuometis Europos Komisijos vadovas Jacques’as Delorsas bei anuometis Vokietijos kancleris Helmutas Kohlis, visuomet norėjo, kad pinigų sąjungą, kurią numatė sutartis, lydėtų politinė sąjunga. Dalis projekto kritikų, įskaitant Vokietijos „Bundesbank“, tvirtino, kad be jos bendra valiuta neveiks.
Bet kaip daugelis pastatų, Mastrichto sutartis pasirodė esanti ne visai tokia, kaip norėjo architektai. Buvo taisyklių dėl biudžeto deficito, kurios netiesiogiai darė įtaką valstybių narių politiniams sprendimams. Bet niekas į jas rimtai nežiūrėjo ir jos greitai buvo sulaužytos neužsitraukiant pasmerkimo.
Didžiumos rinkėjų niekas neklausė, ar jie nori tokios sutarties, ir tokia praktika, regis, Europai būdinga. Tie, kurių paklausė, pasirodė abejotinai: prancūzai Mastrichto sutartį referendume prastūmė menkiausiu balsų skirtumu. Didžiuma euro zonos piliečių su valiuta susitaikė, kaip ir su Europos Sąjunga (ES), nes iki krizės atrodė, kad ji duoda akivaizdžios naudos ar bent jau nekenkia. Bet padėčiai pakrypus į blogąją pusę, rinkėjai užprotestavo. Nuo to meto, kai 2010 m. pradžioje prasidėjo euro krizė, euro zonoje iš pareigų buvo išmesti ne mažiau kaip devyni iš 17 nacionalinių vadovų. Daugelyje šalių palankumas ES narystei mažėjo (žr. 1 grafiką). Daugiau rinkėjų paramos sulaukia kraštutinės partijos. Graikijos rinkimuose pažiūrų posūkis pasireiškė ypač radikaliai: beveik 70 proc. balsų atiteko partijoms, kurios susitarimą dėl šalies gelbėjimo norėjo keisti arba suplėšyti. Bet panašių, nors ir labiau prislopintų tendencijų pastebima ir kitur: nuo Suomijos ir Nyderlandų iki Vokietijos. Nepasitenkinimą esama valdžia gali būti sunku atskirti nuo nepasitenkinimo Briuseliu, bet tai problemos dalis. Kai Briuselį galima paveikti tik per vyriausybes, kurios atrodo nesiklausančios, lengvai įsigali ciniška bejėgiškumo antipolitika.
Demokratija, eurokratija
Demokratijos stoka Europos institucijose vargu ar naujiena. Pirmieji Europos vairininkai sąmoningai vengė populizmo, kuris, jų manymu, būdingas fašistams ir komunistams, pirmenybę teikdami šaltakraujiškai, suplanuotai, tolygiai kaitai, siekiant tokios vis glaudesnės sąjungos, kuri iš kontinento išguitų karą. Ryžtingai įsikišus Charles’ui de Gaulle’iui – jo „tuščios kėdės politika“ reiškė atsisakymą į Briuselį siųsti Prancūzijos atstovus taip paralyžiuojant atsirandančias institucijas, kol nebuvo patenkinti jo reikalavimai – projektas netrukus nuo labiau centralizuotos vizijos nukrypo į labiau tarpvyriausybinę, nors stiprios nenacionalinės institucijos liko.
Nors tai buvo elitinis sumanymas, į tokius niekus kaip rinkėjų sutikimas žiūrintis pro pirštus, jau nekalbant apie atskaitomybę, Europos projekte vis dėlto nuo pat pradžių nestigo mažiau tiesioginių demokratinių bruožų. Svarbiausia, kad narystė buvo prieinama tik demokratinėms valstybėms. Tarpvyriausybinė Ministrų Taryba ir Europos Vadovų Taryba – dabar pagrindinis ES politikos variklis – tuo būdu atstovavo žmonėms. Komisija, kurios narius renka išrinktos nacionalinės vyriausybės, siūlo teisės aktą, kurį tuomet turi patvirtinti tiek Vadovų Taryba, tiek Europos Parlamentas – dar vienas įteisinimo būdas. Iš pradžių parlamento narius iš savo nacionalinių parlamentų irgi skirdavo vyriausybės. O nuo 1979 m. nariai renkami tiesiogiai.
Vyriausybių vaidmuo nustatant politikos kryptis ir skiriant personalą buvo vienas iš atsakų į susirūpinimą dėl demokratinės atskaitomybės gimstančioje ES. Kitas atsakas buvo tvirtinimas, kad Europos piliečiams iš tiesų svarbiausia „gaunamo turinio teisėtumas“, t. y. idėja, kad kol bendras projektas duoda akivaizdžios naudos klestėjimo, ekonominių galimybių ir naujų darbo vietų forma, rinkėjams jis bus priimtinas ir netgi sulauks jų prielankumo. Trečias atsakas – teiginys, kad Europos projekto esmė yra tokie techniniai klausimai kaip konkurencija, reguliavimas ir taisyklės bendrojoje rinkoje, kuriuos visus puikiai ir be vargo galima tvarkyti rinkėjams už akių (šie klausimai didžiumoje šalių tvarkomi technokratiškai). Buvo tvirtinama, kad kol ES neliečia paprastiems rinkėjams svarbiausių politinių klausimų – mokesčių, išlaidų, švietimo, gynybos arba sveikatos priežiūros – pastebimas atskaitomybės trūkumas neturės jokios reikšmės.
Kebli padėtis
Dabar, smogus krizei, nuolat paaiškėja, kad visos galimos reakcijos į demokratijos stoką turi trūkumų. Kvalifikuota balsų dauguma, kurią XX a. 9-ajame dešimtmetyje įvedė Suvestinis Europos aktas, ir vėlesnė sąjungos plėtra reiškia, kad nacijos, ypač mažos, dažnai gali pasijusti marginalizuotos, o jų rinkėjai neturintys balso: sistema nesuprantama, sudėtinga ir tolima. Priimant kai kuriuos sprendimus euro neįsivedusios šalys nedalyvauja ir dėl to gali bijoti marginalizacijos; pernai suderintas šešių fiskalinių reglamentų rinkinys ir naujasis fiskalinis susitarimas iš zonai priklausančios šalies vyriausybės atima dar dalį galimybių kontroliuoti savo likimą. Labai svarbu, kad pakto apribojimus pažeidusiai vyriausybei baudos taikomos automatiškai, nebent tam nepritaria kvalifikuota visų kitų balsų dauguma. 2002 m. naujai paskirtas Prancūzijos finansų ministras Francisas Meras atmetė komisijos reikalavimus mažinti biudžetą, kad būtų laikomasi stabilumo ir augimo pakto, sakydamas, jog „Prancūzija turi kitų prioritetų“. Naujasis François Hollande’o finansų ministras Pierre’as Moscovici panašiam savavaliavimui neturi jokių galimybių. Tai, kad vyriausybės nebegalės nepaisyti nurodymų, nerimą kelia ne tik įsiskolinusioms šalims, bet ir kai kurioms šalims kreditorėms, pavyzdžiui, Nyderlandams ir netgi Vokietijos žemėms.
Kitos reakcijos į demokratijos stoką atrodo dar labiau nevykusios. Gaunamo turinio teisėtumą prakišti sunku, kai gautas turinys, pagal kurį sprendžia rinkėjai, yra krizė, kurią ne jie sukūrė, ir griežtas taupymas, kurio jie nenori. Mintis, kad ES užsiima tik tolimomis techninėmis korekcijomis, atrodo juokinga dabar, kai euras kėsinasi į daug pagrindinių, suverenioms nacionalinėms vyriausybėms priklausančių funkcijų – ypač Graikijoje, Airijoje ir Portugalijoje, bet ir kitose fiskalinį susitarimą pasirašiusiose šalyse. Jeigu euras išliks, tai jam greičiausiai pavyks kėsinantis dar labiau.
O Europos Parlamentas? Jeigu jis ką ir nuveikė, tai tik padidino demokratijos stoką, kurią turi kompensuoti. Su kiekviena ES sutartimi, įskaitant fiskalinį susitarimą, jis didino savo įgaliojimus, bet jo teisėtumas lygiagrečiai neaugo. Parlamentas vis labiau erzina tiek komisiją, tiek nacionalines sostines. Jis beveik visuomet palaiko naują reglamentą ir didesnes išlaidas. Bet kokius tvirtinimus, kad to nori rinkėjai, pamina tai, jog rinkėjai juo vis mažiau domisi. Nuo 1979 m. kiekvienuose Europos Parlamento rinkimuose aktyvumas kontinento mastu smuko vis žemiau (žr. 2 grafiką). Beveik visur aktyvumas nacionaliniuose rinkimuose didesnis. Kraštutinėms partijoms daugelyje regioninių ir nacionalinių rinkimų sekasi gerai (kaip Piratų partijai Vokietijoje ir Beppe Grillo „Penkių žvaigždžių judėjimui“ Italijoje), o gauti balsų kelionei į Strasbūrą joms sekasi dar labiau.
Kaip išrinkti prezidentą
Jeigu glaudesnei euro zonai reikia būti demokratiškesnei, idėjų, ką daryti, nestinga. Akivaizdžiausia – apriboti centralizuotų įgaliojimų mastą. Nacionalinių biudžetų deficito apribojimai, kuriuos pagal fiskalinį susitarimą norima matyti šalių konstitucijose, nebūtinai turi reikšti bendras išlaidų taisykles arba mokesčių suderinimą. Seniai nusistovėjęs subordinacijos principas nacionalinei ar vietos valdžiai turi palikti kuo daugiau veiksmų laisvės. Tačiau griežtesni fiskalinės politikos apribojimai vis tiek varžys šalių laisvę, tad juos gali tekti atsverti programomis, kurios didintų demokratinį teisėtumą.
Pasak seno sukirpimo federalistų, tai reiškia, kad pats metas dar labiau sustiprinti Europos Parlamentą. Viena galimybių būtų jo rinkimuose padidinti statymus, jų metu taip pat netiesiogiai renkant komisijos vadovą. Pagal sumanymą stambios politinės grupės (centro dešinės Europos liaudies partija, socialistai ir liberalai) turi turėti po pageidaujamą kandidatą, o valstybės narės susitarti kandidatą rinktis iš to bloko, kuriam ateinančiuose rinkimuose, turinčiuose įvykti 2014 m., seksis geriausiai.
Kuriant tokius planus pamirštama, kad dabar parlamentas yra daug labiau problemos dalis nei sprendimas: jo nemyli ES institucijos, valstybių narių vyriausybės ir piliečiai. Sprendime dėl Lisabonos sutarties Vokietijos Konstitucinis Teismas privertė suabejoti Europos Parlamento demokratiškumu tvirtindamas, kad Bundestagas turi daugiau teisėtumo.
Jeigu viską gali išspręsti rinkimai, kita galimybė būtų apeiti parlamentą ir komisijos prezidentą rinkti tiesiogiai. Vokietijos finansų ministras Wolfgangas Schäuble šią idėją palaiko ir pastarąjį kartą apie tai kalbėjo gegužės 17 dieną, priimdamas Karolio Didžiojo premiją. Pernai lapkritį jo partija, Angelos Merkel vadovaujama Krikščionių demokratų sąjunga, irgi pasisakė už renkamą prezidentą. Susidomėjimą išreiškė ir Vokietijos socialdemokratai, esantys opozicijoje.
Kaip ir daugeliu kitų klausimų, norint pasiekti savo vien Vokietijos entuziazmo negana. Norint prezidentą rinkti tiesiogiai (skirtingai nuo skyrimo patarus parlamentui), reikėtų naujos sutarties. Dar prieš euro krizę naujas sutartis įsiūlyti sekdavosi sunkiai (žr. grafiką). ES Lisabonos sutarčiai pavyko įsigalioti tik dėl to, kad 26 iš 27 valstybių narių nepanoro tvirtinimą patikėti rinkėjams, o 27-oji, Airija, leido sau antrą balsavimą, kai pirmasis pakrypo bloga linkme.
Vadovaujantys ir atskirtieji
Tačiau jeigu sutartys bus keičiamos, profesorius iš Karališkojo Londono koledžo Vernonas Bogdanoras rinkimus išplėstų dar labiau ir europiniu mastu rinktų visą komisiją. Jis tvirtina, kad euro zona pasiekė panašią stadiją kaip jaunutės JAV XVIII a. 9-ojo dešimtmečio pradžioje. Būtent tada Alexanderis Hamiltonas žengė rimtą žingsnį ir federalizavo valstijų skolas. V. Bogdanoras teigia, kad euro zonoje irgi metas pasistūmėti federalizmo link su naujais demokratiniais aspektais; štai kodėl keliama renkamos Europos Komisijos idėja. Teigiantiems, kad nėra Europos liaudies, kuri būtų tokios demokratijos pagrindas, jis atsako, kad patys europiniai rinkimai ją suformuotų.
Dėl tokių žingsnių persergi buvęs Oksfordo mokslininkas Larry Siedentopas, vadindamas tai „dirbtine demokratija“. Jis pritaria visuotiniam nepasitenkinimui Europos Parlamentu, bet abejoja, ar dar vienas renkamas organas gali pataisyti padėtį. Įžvalgioje 2000 m. knygoje „Democracy in Europe“ („Demokratija Europoje“) L. Siedentopas perspėjo, kad sukūrę bendrą valiutą „Elitiniai Europos sluoksniai šiandien rizikuoja Europoje sukelti gilią moralinę ir institucinę krizę – demokratijos krizę“. Kaip sprendimą jis pasiūlė įsteigti skiriamą Senatą, renkamą iš nacionalinių parlamentų, o manantiems, kad demokratijai reikia rinkimų, jis primena, jog iki 1913 m. JAV Senatas irgi buvo skiriamas. Alternatyvų (ir patrauklų) demokratinės atskaitomybės šaltinį galima rasti Europos nacionaliniuose parlamentuose. Iki 1979 m. Europos Parlamentą Strasbūre ir nacionalinius parlamentus jungė bambagyslė, nes dalis narių dirbo abiejuose. Šiandien įvairūs parlamentai vienas kitą laiko varžovais, o ne kolegomis, vadovą bandančiais priversti prisiimti atsakomybę. Lisabonos sutartis nacionaliniams parlamentams paskyrė labai ribotą vaidmenį. Europos reformų centro Londone direktorius Charlesas Grantas siūlo tą vaidmenį plėsti. Jis daugiau svorio suteiktų grupei COSAC, kuri vienija nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetus, galbūt įsteigdamas nacionalinių parlamentų narių delegaciją Briuselyje, kuri glaudžiau dirbtų su Europos Parlamentu. Kiti nori, kad nacionalinių parlamentų biudžeto komitetai būtų aiškiai įpareigoti stebėti ir taikyti fiskalinį susitarimą.
Visais šiais atvejais išlieka pusiausvyros tarp tarpvyriausybinės ir federalinės sistemos problema. Tie, kuriems priimtinesnė didesnė nacionalinių parlamentų ir vyriausybių svarba, natūraliai palankesni pirmajai. Bet Th. Klau iš ECFR pažymi, jog taikant tokį metodą labiau tikėtina, kad likusieji taikiniu pasirinks Vokietiją – stipriausią valstybę ir didžiausią kreditorę. Tarpvyriausybinė sistema palanki didžiosioms šalims, dėl to mažosios reiškia prielankumą Briuselio vaidmeniui.
Argumentai itin palankūs didesniam valstybių įsitraukimui į euro zonos valdymą. Ar Graikija išeis, ar liks, euro zonai reikia didesnės politinės integracijos, kitaip ji subyrės. Tačiau gilesnė politinė sąjunga gali išprovokuoti neigiamą reakciją tiek šalyse kreditorėse, tiek skolininkėse, o tuomet visa sistema grius. Paramos beveik neturėję „Tikrieji suomiai“, vadovaujami Timo Soini, pernai Suomijos rinkimuose surinko beveik 20 proc. balsų kampanijose pasisakydami prieš euro zonos šalių gelbėjimą. Olando Geerto Wilderso, kuris atsisakydamas palaikyti vyriausybę neseniai paskubino rinkimus, arkliukas dabar ne tik geriau pažįstama jo kova prieš musulmonus, bet ir prieš gelbėjimo paketus. Prancūzų Nacionalinis frontas jau seniai nepalankus eurui ir imigracijai, o Marine Le Pen nepritarimas bendrai valiutai nemenkai prisidėjo prie gerų jos rezultatų pirmajame prezidento rinkimų ture.
Kadangi savo antipatiją rinkėjai išreiškia naudodamiesi nacionaliniais rinkimais, jie gali pasijusti geriau atstovaujami, jeigu kontroliuojant euro zonos politinės sąjungos ribas svarbesnis vaidmuo tektų nacionalinių parlamentų nariams ir vyriausybėms. Bet galbūt į tai dedama per daug vilčių. Reikšminga rinkėjų dalis aiškiai nori ne demokratiškesnės ES versijos, o visiškai kitokios institucijos. Kai pažiūros itin nesuderinamos, sunku įsivaizduoti, kaip naudingą sutartį galėtų patvirtinti visos 27 šalys, ir tai viena priežasčių, kodėl fiskalinis susitarimas numato galimybę prisijungti atskirai. Kai gegužės 31 dieną Airija balsuos dėl susitarimo, bus sprendžiamas tik Airijos pasirinkimas prisijungti ar neprisijungti, o visų kitų prisijungimui grėsmė nekils.
Tačiau jeigu Europa nori naujos politinės struktūros, persimetimas prie neprielankios arba kraštutinės partijos vienoje šalyje galėtų baigtis klubo suirimu. Be to, yra viena didelė struktūrinė problema. Naują politinės integracijos raundą skatina poreikis geriau valdyti euro zoną, bet 10 iš 27 ES šalių euro zonai nepriklauso. Ir nors daugelis istoriniu požiūriu siekė prisijungti, Didžioji Britanija ir Danija euro oficialiai atsisakė, o Švedija, ko gero, irgi daug metų neprisijungs, jeigu išvis prisijungs. Šioms šalims tikrai svarbu, kad didėjant euro zonos integracijai jos neprarastų savo įtakos diskusijose arba vaidmens priimant sprendimus. Bet jų rinkėjai vargu ar pripažins įsipareigojimą dėl stipresnės politinės sąjungos. „Veto“, kurį fiskaliniam susitarimui 2011 m. gruodį uždėjo Davidas Cameronas, daugelis kitų vyriausybių vadovų palaikė aikštinga kliūtimi judėti pirmyn, o jo partijos šalininkai Didžiojoje Britanijoje sutiko su perdėtu entuziazmu.
Kai Mastrichto architektams nepavyko pasiekti politinės sąjungos, dalis jų guodėsi mintimi, kad bendra valiuta savaime didins ekonominę integraciją, o iš šios natūraliai kils politinė. Jie nenuspėjo, kad valiuta tai padarys kontinentą įvarydama į krizę. Be to, jie nepasirūpino mechanizmais, kurie sąjungos piliečiams leistų pajusti, kad iš dalies dėl problemos kalti ir jie (nes kai kurie yra) ir kad jie gali padėti rasti sprendimą. Politinis susitarimas, kuris eurą saugo neįtraukdamas naujų būdų, kaip gauti ir pelnyti jų pritarimą, vargu ar ilgai temps, o gal to ir nevertas.
