Viešojo sektoriaus profesinės sąjungos klestėjo kelis dešimtmečius. Ar jų sėkmė jau išgaravo?
Darbo jėgos sąjūdžiui pastarieji 30 metų buvo prasti. Profesinių sąjungų tankumas (t. y. profesinėms sąjungoms priklausančių darbuotojų procentas) JAV privačiajame sektoriuje nūnai nukrito iki vos 7 proc., nors 1979 m. siekė trečdalį. Didžiojoje Britanijoje jis sumažėjo nuo 44 iki 15 proc. Ir ši keistybė būdinga ne tik anglosaksams: EBPO šalyse profesinėms sąjungoms priklauso mažiau kaip penktadalis darbuotojų.
Tačiau šioje nuosmukio istorijoje yra viena didžiulė išimtis – viešasis sektorius. 1960 m. profesinėms sąjungoms priklausė 12 proc. Kanados viešojo sektoriaus darbuotojų, o šiandien tokių jau per 70 proc. JAV per tą patį laikotarpį proporcija išaugo nuo 11 proc. iki 36 proc. (žr. grafiką). Nūnai profesinėms sąjungoms priklauso daugiau JAV darbuotojų iš viešojo sektoriaus (7,6 mln.) nei iš privačiojo (7,1 mln.), nors privačiajame sektoriuje dirba penkiskart daugiau žmonių. Dabartinis profesinių sąjungų tankumas viešajame sektoriuje didesnis nei privačiajame buvo klestėjimo laikais – XX a. šeštajame dešimtmetyje.
Netgi tose šalyse, kur profesinių sąjungų tankumas viešajame sektoriuje sumažėjo, jis vis dėlto liko gerokai didesnis nei privačiajame sektoriuje. 1979 metais siekęs 82 proc., tankumas Didžiojoje Britanijoje gerokai sumažėjo, bet nusistovėjo apytikriai ties 56 proc. Patikimos pasaulinės statistikos gauti sunku, bet daugybės šalių duomenys (įskaitant Vokietiją ir Japoniją) rodo, kad skirtumas tarp viešojo ir privačiojo sektorių yra labai ryškus ir didėja.
Šis poslinkis iš privačiojo į viešąjį sektorių pakeitė profesinių sąjungų judėjimo pobūdį. XX a. šeštajame dešimtmetyje profesinės sąjungos iš esmės vienijo vien darbo klasę, kurioje dominavo vyrai, mokyklas palikę šešiolikos, linkstantys kairėn ekonomikoje, bet dešinėn prabilus apie socialinius klausimus. Nūnai jose daugiau vidurinės klasės atstovų: per ketvirtį JAV profesinių sąjungų narių yra baigę koledžą, o dar daugiau jų yra liberalių pažiūrų dėl socialinių ir aplinkosaugos klausimų.
Be to, dėl tokio poslinkio atsirado įtampa tarp viešojo ir privačiojo sektorių. Privačiajame dominuoja konkurencija ir nestabilumas. Įprasta gauti atlyginimą už rezultatus, atleidimas iš darbo – kasdienybė. O štai viešasis sektorius – tai saugus ir stabilus prieglobstis. Daug žmonių darbą turi visam gyvenimui, o rezultatai vertinami retai. Atsiranda paradoksas: paprastas viešojo sektoriaus darbuotojas gyvena geriau nei žmonės, kuriems jis turėtų tarnauti, ir per pastarąjį dešimtmetį tas skirtumas gerokai išaugo. JAV viešajame sektoriuje užmokestis augo ir privilegijos kaupėsi dukart greičiau nei privačiajame.
Nūnai, kai valstybių įsiskolinimo užsienio kreditoriams krizė vyriausybes verčia susitvarkyti namus, viešojo sektoriaus darbuotojai dėl vis labiau išsiskiriančių sąlygų viešajame ir privačiajame sektoriuose prarado beveik visas kadaise gal ir turėtas simpatijas. Šiame pasakojime panagrinėsime, kokia ateitis jų laukia. Bet iš pradžių pamėginsime atsakyti į du klausimus: kaip viešojo sektoriaus profesinės sąjungos įgijo tokią galią? Ir kokia buvo jų galios įtaka tam, kaip dirba viešasis sektorius?
Svarbu, kad man gerai
Viešojo sektoriaus profesinės sąjungos – vienos galingiausių interesų grupių pasaulyje. Daugelis jų nestokoja narių ir turi palyginti pilnas pinigines: pagrindinė JAV mokytojų profesinė sąjunga, Nacionalinė švietimo asociacija, turi 3,2 mln. narių. Jos metinis biudžetas viršija 300 mln. JAV dolerių, o ryški tradicija – politinis aktyvumas. Bet jų įtaka yra kur kas didesnė. Daugelyje šalių profesinės sąjungos remia kairiuosius. Didžiojoje Britanijoje Leiboristų partijos vadovas Edas Milibandas už savo pareigas turi būti dėkingas profesinių sąjungų balsams. JAV Tarptautinės aptarnavimo darbuotojų sąjungos (angl. Service Employees International Union) vadovas Andy Sternas per pirmuosius šešis B. Obamos prezidentavimo mėnesius Baltuosiuose rūmuose buvo dažniausias svečias.
Viešojo sektoriaus profesinės sąjungos turi tokių pranašumų, apie kuriuos varžovės iš privačiojo gali tik pasvajoti. Teikdamos gyvybiškai svarbias monopolines paslaugas, jos gali paralyžiuoti ištisus miestus. Ir kaip galingos politinės mašinos jos gali padėti išrinkti žmones, kurie sėdi kitoje derybų stalo pusėje. Puikaus „National Affairs“ skelbto rašinio apie JAV viešojo sektoriaus profesines sąjungas autorius Danielis DiSalvo pažymi, kad 1989–2004 m. prie politinių kampanijų labiausiai prisidėjo Amerikos valstijų, apygardų ir savivaldybių darbuotojų federacija. Be to, jis nurodo, kad tokia įtaka daugiau lemia ne nacionalines, o vietines kampanijas, kur dalyvavimas rinkimuose ne itin gausus.
Net jei viešojo sektoriaus profesinėms sąjungoms „savo“ kandidatų išrinkti nepavyksta, su politikais derėtis joms gana lengva. Viršininkai iš privačiojo sektoriaus su profesinėmis sąjungomis pripratę bendrauti ryžtingai, nes žino kitaip galį bankrutuoti. Politikų tokie dalykai nedrausmina: jie visuomet gali padidinti mokesčius arba pasiskolinti iš ateities kartų. Susikirtusieji su profesinėmis sąjungomis dažnai pasigailėjo. Buvęs Kalifornijos gubernatorius Arnoldas Schwarzeneggeris su profesinėmis sąjungomis mėgino kovoti atsidavęs visuomenės nuomonės teismui, bet jam pritrūko ginklų. Kiti mėgino imtis laikinų priemonių, bet galų gale jiems patiems tekdavo kaltė dėl nutrūkusio paslaugų teikimo.
Ekonomistai iki šiol nesutaria, kokią būtent įtaką viešojo sektoriaus profesinės sąjungos daro užmokesčiui. JAV Darbo statistikos biuro turimi duomenys patvirtina konservatyviųjų teiginį, kad savo galia jos pasinaudojo išsireikalaudamos priedų prie atlyginimo: viešojo sektoriaus darbuotojai vidutiniškai uždirba trečdaliu daugiau nei jų kolegos iš privačiojo sektoriaus. Kairėn linkę ekonomistai atsako, kad vidutiniškai viešojo sektoriaus darbuotojai turi geresnį išsilavinimą. Kad ir kokie šio teiginio nuopelnai, aiškūs atrodo trys dalykai. Profesinės sąjungos pasistengė, kad viešajame sektoriuje beveik neliktų atlyginimams taikomų diferencinių tarifų. Savo nariams jos parūpino puikių privilegijų. Ir gynė prastai dirbančius darbuotojus, kad niekas jų neatleistų.
Viešajame sektoriuje atlyginimams taikomi diferenciniai tarifai yra gana maži. Žemesnio lygio darbuotojai, pavyzdžiui, sekretoriai, paprastai gauna daugiau už kolegas iš privačiojo sektoriaus, o aukštesnio lygio darbuotojai gauna mažiau. Dėl to į viešąjį sektorių ne tik sunku pritraukti talentingų žmonių, bet ir kelti standartus nelengva, pavyzdžiui, geriausiems direktoriams patikint prižiūrėti mokyklų grupes.
Bet viešasis sektorius dosnus privilegijų. Vyriausybės savo darbuotojų linkusios neapkrauti didžiuliais darbų kiekiais ir vietoj didesnių atlyginimų (kuriuos reikia mokėti iš einamojo biudžeto) siūlo dosnias pensijas. JAV mokytojai dėsto vos 180 dienų per metus. Brazilijoje mokytojai, dirbantys 200 dienų per metus, turi teisę gauti 40 laisvadienių be jokių pateisinamų priežasčių ir iš atlyginimo neprarasdami nė sentavo. Privačiajame sektoriuje nuvilnijusi nustatytų išmokų revoliucija viešojo sektoriaus beveik nepalytėjo: nustatytų išmokų planus turi 90 proc. JAV darbuotojų iš valstijų ir vietos valdžios, palyginti su 20 proc. privačiajame.
Dosnios pensijos paskatino ankstyvo ėjimo pensijon epidemiją. Brazilijoje valstybės tarnautojai pensijon gali išeiti ir nesumažintas išmokas gauti sukaupę 35 metų stažą (moterys – 30 metų), o mokytojai – 30 metų stažą (moterys – 25 metų). Dėl to Brazilija pensijoms išleidžia tokią pat BVP dalį (12 proc.) kaip Didžioji Britanija, nors gyventojai ir gerokai jaunesni. Lenkijos kariai ir policininkai į pensiją gali išeiti atitarnavę vos 15 metų, taigi galima rasti 33 metų pensininkų. Dar pridurkime, kad bet kuris viešojo sektoriaus darbuotojas, prisidengdamas profesinės sąjungos galiomis, sistemą gali apsukti: 82 proc. vyresnio amžiaus pareigūnų iš Kalifornijos kelių policijos kokį nors neįgalumą užtikrinantį sužalojimą atranda likus apytikriai metams iki pensijos. Ir štai turime pairusią tvarką.
Be to, profesinės sąjungos pasirūpino, kad nekompetentingus darbuotojus atleisti būtų beveik neįmanoma. Vienas įstatymas Graikijoje numato, kad vyriausybės darbuotojų vien dėl prastų darbo rezultatų atleisti negalima. Kitos šalys irgi gali turėti tokių įstatymų. Teisininkė iš Kalifornijos Mary Jo McGrath sako, kad, „mėginant atsikratyti problematiško mokytojo, O. J. [Simpsono] byla gali pasirodyti vieni juokai“. 2000–2010 m. Los Andželo švietimo apygarda 3,5 mln. JAV dolerių išleido mėgindama atsikratyti septynių iš 33 tūkst. mokytojų, o atleisti pavyko tik penkis. Ši problema būdinga visai šaliai.
Kompetencijos trūkumas toks būdingas, kad kelios šalys sukūrė atitinkamus posakius. Brazilai juokauja, kad viešojo sektoriaus darbuotojai pirmą dieną ateina, ant kėdės atlošo pasikabina švarką ir tiek juos tematei. Graikai kalba apie nekompetentingųjų dėjimą „į šaldytuvą“ duodant netikro darbo. Prancūzijoje tai vadinama spintele. Amerikiečiai kalba apie „netikėlių šokį“, kai blogi mokytojai, užuot jų atsikračius, perkeliami į naujas mokyklas. Be to, ten vartojama frazė „guminis kambarys“. Jame spyruokliuodami, dažnai metų metus, blaškosi nekompetentingi arba nusikaltę mokytojai, kol administratoriai ir profesinės sąjungos derybose ginčijasi, ką dėl jų daryti.
Tunkantis Leviatanas
Profesinių sąjungų įtaka išplečia viešojo sektoriaus dydį ir pobūdį. Prireikus spustelėti dėl didesnio darbuotojų skaičiaus, privačiojo sektoriaus profesinės sąjungos išmoko elgtis santūriai: jos suvokia, kad padidėjęs darbuotojų skaičius gali reikšti mažesnius atlyginimus jų nariams, o daugiau atlyginimams skirti turėdami darbdaviai gali neišsilaikyti versle. Bet viešojo sektoriaus profesinės sąjungos nepalenkiamai reikalauja daugiau išteklių ir daugiau personalo, o tai patogiai virsta gausėjančiais nariais ir papildomai sumokamais nario mokesčiais.
Labiausiai joms sekėsi Didžiojoje Britanijoje. Kai 1997 metais valdžion atėjo britų profesinių sąjungų palaikoma Naujųjų leiboristų vyriausybė, viešosios išlaidos siekė beveik 40 proc. BVP. Jai 2010 metais paliekant valdžią, viešosios išlaidos buvo beveik pasiekusios 50 proc. BVP (reikia pripažinti, kad iš dalies dėl to kalta recesija), o viešojo sektoriaus algalapiuose atsirado dar 1 mln. darbuotojų.
Kaip nurodo D. DiSalvo, Kalifornijoje kalėjimų sargų profesinė sąjunga buvo tarp pagrindinių griežtos kovos su nusikalstamumu šalininkių. Dėl šios politikos įspūdingai padidėjo tiek pats valstijos įkalinimo įstaigų pramoninis kompleksas (nuo 12 kalėjimų 1980-aisiais iki 33 kalėjimų 2000-aisiais), tiek ir jį eksploatuojančių žmonių atlyginimai (2006 m. bazinis kalėjimų sargų atlyginimas siekė 70 tūkst. JAV dolerių per metus, o su viršvalandžiais – 100 tūkst.). Bet viešojo sektoriaus profesinės sąjungos gali klestėti ir tiesiog priešindamosi racionalizacijai: Niujorko valstijos Bafalo mieste 2006 m. viešajame sektoriuje dirbo tiek pat žmonių, kiek 1950 m., nors miesto gyventojų skaičius sumažėjo perpus.
Remdamos didesnes išlaidas, viešojo sektoriaus profesinės sąjungos kartu gyvai priešinasi didesnei atskaitomybei. Beveik visur konkurenciją, skaidrumą ir lankstų užmokestį jos pavaizdavo kaip blogį. Šioje kovoje mokytojų profesinės sąjungos dažnai stodavo mūru it pretorionų gvardija. Lenkijoje jos sukilo prieš mėginimus padidinti mokymui per savaitę skiriamų valandų (tik 18) skaičių. Brazilijos San Paulo valstijoje mokytojai ėmėsi rimtų žygių prieš vyriausybės mėginimą paaukštinimus susieti su darbo rezultatais ir sumažinti laisvadienių be įspėjimo skaičių. Graikijoje jos iš eilės kovojo su keturiais švietimo ministrais iš skirtingų partijų, o kovų objektas buvo darbo rezultatų vertinimas. Didžiojoje Britanijoje jos mėgina numarinti „laisvąsias“ mokyklas, kurios nepavaldžios vietos valdžiai. JAV jos nenuilstamai kovojo prieš chartijų mokyklas (kurios išvengia profesinių sąjungų taisyklių dėl užmokesčio ir paaukštinimų) ir prieš stipendijų planus (leidžiančius tėvams rinktis).
Įspūdinga, kiek kartų mokytojų profesinės sąjungos sustabdė reformatorius. Kai pastarojoje, Naujosios demokratijos partijos sudarytoje Graikijos vyriausybėje dirbusi švietimo ministrė Marietta Giannakou primygtinai reikalavo mokytojų atskaitomybės, per kitus rinkimus ji neteko vietos. Vašingtone (Kolumbijos apygarda) veikiančios siaubingos švietimo sistemos kanclerė Michelle Rhee uždarė prastai veikiančias mokyklas, atleido per 200 netinkamai dirbančių mokytojų ir direktorių, ragino atlyginimą mokėti atsižvelgiant į nuopelnus. Bet profesinės sąjungos kovojo kiekviename žingsnyje, pirmiausia visomis išgalėmis stengdamosi atsikratyti jos globėjo, miesto mero, o tuomet pasirūpinti ir jos atsistatydinimu.
Neįmanoma suskaičiuoti, kiek kainuoja profesinių sąjungų nelankstumas. Bet iš kelių neseniai atliktų tyrimų aiškėja kai kurie požymiai. Konservatyvi idėjų kalvė „Policy Exchange“ suskaičiavo, kad Didžiosios Britanijos privačiajame sektoriuje žmonėms per visą gyvenimą tenka dirbti 23 proc. valandų daugiau nei jų kolegoms iš viešojo sektoriaus – dėl viešojo sektoriaus streikų, nedarbingumo dienų ir ankstyvos pensijos. Kairiųjų pažiūrų ekonomisto Barry Bluestone’o skaičiavimais, 2000–2008 m. JAV viešųjų paslaugų kaina pakilo 41 proc., o privačių – 27 proc. Ekonomistas iš Stanfordo universiteto Ericas Hanushekas tvirtina, kad net vidutiniškais mokytojais pakeitus 5–8 proc. prasčiausių JAV mokytojų, tarptautiniuose matematikos ir gamtos mokslų reitinguose arčiau apačios esančios JAV galėtų pakilti kone iki viršaus.
Dėl sustabarėjusio viešojo sektoriaus ne tik mažėja paslaugų kokybė. Toks sustabarėjimas stabdo naujoves. Novatoriškos įmonės iš privačiojo sektoriaus reguliariai bando naujus verslo modelius, vertina tų modelių sėkmę ir tuomet sėkmingus plėtoja. Bet vos to imtis pamėgindavo vadovai iš viešojo sektoriaus – pavyzdžiui, steigdami tam tikriems mokomiesiems dalykams daugiau dėmesio skiriančias specializuotas mokyklas arba chartijų mokyklas, kuriose pamokos vyksta ilgiau, – profesinės sąjungos jiems pasipriešindavo. Prancūzijoje jos blokavo bet kokius mėginimus padidinti itin centralizuotos šalies švietimo sistemos lankstumą ir apskritai bet kokius mėginimus ją keisti.
Tik Vokietijoje matyti šviesos spindulėlių. Nors ten profesinėms sąjungoms priklauso apie 60 proc. viešojo sektoriaus darbuotojų, viešajame sektoriuje atlyginimai augo lėčiau nei privačiajame. Ir nors valstybės tarnautojai, sudarantys beveik pusę viešojo sektoriaus darbo jėgos, turi ir specialius pensijų planus, ir užtikrintas darbo vietas, streikuoti jiems neleidžiama. Tiesą sakant, streikuoti dėl politinių priežasčių Vokietijos viešojo sektoriaus darbuotojams atrodo neįsivaizduojamas dalykas.
Laukia kova
Viešojo sektoriaus profesinių sąjungų nūnai laukia didžiausias iššūkis per jų istoriją. Beveik visur – ypač turtingajame pasaulyje – vyriausybės yra priverstos mažinti viešąsias išlaidas. Daug vyriausybių (antai Airijoje, Graikijoje ir Ispanijoje) mažina viešojo sektoriaus atlyginimus. Kitos (Japonijoje, JAV) juos įšaldo. Graikija pensinį amžių nuo 58 metų pailgins iki 63 metų ir numatys galimybę atleisti valstybės tarnautojus. Didžioji Britanija net ketvirčiu mažina vyriausybės departamentus ir persvarsto pensijas.
Jungtinėse Valstijose keli kylantys respublikonų gubernatoriai vietoj trumpalaikių grumtynių dėl užmokesčio ir privilegijų trokšta didesnio mūšio dėl profesinių sąjungų galios. Chrisas Christie iš Naujojo Džersio ir Timas Pawlenty iš Minesotos energingai susirėmė su naująja „privilegijuotąja klase“ – viešojo sektoriaus darbuotojais. Jie klausia: ar visuomenė yra tam, kad tarnautų viešojo sektoriaus darbuotojams su jų dideliais atlyginimais ir išpūstomis privilegijomis, o gal viešojo sektoriaus darbuotojai yra tam, kad tarnautų visuomenei?
Tokius skundus kartoti pradeda netgi kairieji. Išrinktasis Niujorko gubernatorius, demokratas Andrew Cuomo, viešojo sektoriaus profesinėms sąjungoms grūmoja, nors jos ir sudaro svarbią jo rėmėjų dalį. Nepriekaištingai liberalus režisierius Davisas Guggenheimas, kuris režisavo ir Alo Gore’o „Nepatogi tiesa“ („An Inconvenient Truth“), filme „Belaukiant Supermeno“ („Waiting for Superman“) negailestingai kritikavo mokytojų profesines sąjungas, pliekdamas už tai, kad jos saugo sugedusią sistemą, o Amerikos mokytojų federacijos vadovę Randi Weingarten pavaizdavo „panašią į apsiputojusį demonišką žvėrį“, kaip suformulavo vienas kritikas iš „Variety“.
Profesinių sąjungų atsakas – sąnaudas mažinančioms vyriausybėms paskelbtas karas. Jos jau suorganizavo streikų ir protestų. Milijonai Prancūzijos darbuotojų demonstracijose protestavo prieš kuklius Nicolas Sarkozy planus pensinį amžių pailginti dvejais metais. Protestuodami prieš taupymo priemones Airijoje ir Graikijoje į gatves išėjo šimtai tūkstančių žmonių. Londono metro darbuotojai mieste ne kartą paralyžiavo susisiekimą. Bet tai tik įžanga. Visoje Europoje profesinės sąjungos 2011 m. pažadėjo tokio dydžio streikų, kokių nebuvo nuo XX a. devintojo dešimtmečio.
Viešojo sektoriaus profesinėms sąjungoms tuos mūšius laimėti bus sunku. Turint omenyje mažinimo mastus, joms ne itin sekėsi sukurstyti visuomenės pasipiktinimą. O ir ryškių pergalių nebuvo: Graikijos ir Airijos vyriausybės įgyvendino taupymo paketus, o Nicolas Sarkozy pailgino pensinį amžių. Be to, joms aiškėja, kad daug žmonių iš privačiojo sektoriaus savo kolegas iš viešojo sektoriaus laiko perdėtai privilegijuotu elitu. Valstybės tarnautojai Ispanijoje apstulbo sulaukę tiek mažai paramos, kai pernai birželį protestavo prieš atlyginimų mažinimą 5 proc. O neseniai per apklausą paaiškėjo, jog 65 proc. žmonių vangiojoje Graikijoje nori, jog valstybės tarnautojai netektų darbo vietų saugumo.
Tikėtina, kad artimiausiais metais spaudimas racionalizuoti viešąjį sektorių išliks. Manoma, kad įsiskolinimas EBPO šalyse iki 2014 m. pasieks 120 proc. BVP, nes ne tik sens gyventojai, bet ir reikės vykdyti paveldėtus įsipareigojimus, kurių dalis atsirado dėl nepasotinamo viešojo sektoriaus apetito pensijoms. Joshua Rauhas iš Šiaurės vakarų universiteto Kelogo vadybos mokyklos suskaičiavo, kad 2020 metais savo pensijų aktyvus bus išsėmusios septynios JAV valstijos.
Suklystume nurašydami viešojo sektoriaus profesines sąjungas. Jos meistriškai nukreipia dėmesį nuo strateginių prie taktinių klausimų. Artimiausiais metais profesinės sąjungos neabejotinai praras dalį privilegijų – tai neišvengiama dėl skolų krizės masto. Bet ar vyriausybėms pakaks drąsos imtis pagrindinių problemos priežasčių (kaip antai pensijų), užuot sprendus antraeiles problemas (dėl atlyginimų)? Ar išdrįs jos griebtis su galia susijusių klausimų, užuot nagrinėjusios atlyginimus ir priedus? Jei artėjančioje kovoje jos nori pergalės, tai turi ne tik sutvarkyti viešuosius finansus. Dar joms reikės Leviatanui įkvėpti novatoriškos dvasios.
